公共利益應該如何去界定

《國有土地上房屋徵收與補償條例》規定，凡是國家要進行土地徵收的，其必須是出於公共利益。但在實踐中極少數地方卻出現“公共利益”是個筐，什麼東西都往裏裝的現象。雖然假借“公共利益”之名而行損害民眾利益之實嚴重影響了政府形象，社會危害性很大，但公共利益作為一個高度抽象、易生歧義和弊端的概念，很難嚴格界定。概括國內外學界和實務界的共識與經驗，昌運拆遷律師認為在理解和運用公共利益這個概念時，應堅持如下六條判斷標準：

(1)合法合理性。財產權是公民不可侵犯的基本權利，只有在法定條件下才可出於公共利益的考慮依法對基本權利加以克減和限制，故須堅持法定與合法原則，也即法律保留和法律優先。各國立法中關於公共利益的表述，主要有概括規定、列舉規定、概括與列舉相結合的規定等三種方式，其共性是必須具有“公眾的或與公眾有關的使用”之內涵。此外，關於公共利益的考慮，還應符合比例原則，具有必要性與合理性。如果徵收徵用之目的可通過其他代價較小的方式實現，則無必要徵收徵用。

(2)公共受益性。縱觀各國立法和行政實務，許多國家對於公共利益之“公共性”的理解都日益寬泛，凡國家建設需要、符合一般性社會利益的事業，都被認為具有公共性，例如國民健康、教育、公共設施、公共交通、公共福利、文物保護等公共事業發展的需要。公共利益的受益範圍一般是不特定多數的受益人，而且該項利益需求往往無法通過市場選擇機制得到滿足，需要通過統一行動而有組織地提供。政府就是最大的、有組織的公共利益提供者，它運用公共權力征收徵用土地為全社會提供普遍的公益性服務。

(3)公平補償性。運用公共權力追求公共利益必然會有代價，這就造成公民權利的普遍犧牲(損害)或特別犧牲(損害)。有損害必有救濟，特別損害應予特別救濟，才符合公平正義的社會價值觀，這是現代法治的一個要義。這種救濟主要表現為法定條件下的公平補償和事先補償，它體現了現代法治的基本要求——實體公正。與正當補償、適當補償等提法相比，公平補償的提法也許更合乎市場機制的要求，更接近私權利與私權利之間的交往法則。事先補償則體現了政府誠信和法安定性的要求。

(4)公開參與性。以公共利益為由採取強制規劃、徵收徵用等特殊行政措施，會嚴重影響到公民的基本權利，必須做到決策和執行全過程的公開透明，依法保障行政相對人的知情權、聽證權、陳述權、申辯權、參與決策權等程序權利和民主權利的有效行使。如果在考量土地、財產徵收徵用措施的必要性、公益性及其補償的公平性的過程中，利害相關的民眾卻不能表達意願、協商條件、參與決策、尋求説法，這肯定不符合現代法治的又一基本內藴——程序公正和參與民主的要求。

(5)權力制約性。以公共利益為由強制克減和限制公民權利，極易造成政府與人民之間的緊張關係，尤其是在出現公共危機而行使行政緊急權力時更易於以公共利益之名越權和濫用公權力，故須進行有效的監督制約，這是建設有限政府、法治政府的要求。除了把以公共利益為由行使公權力納入輿論監督、社會監督等民主監督視野中，更需要加強對於這一公權力行使過程的違憲審查、司法審查、上級監督、專門監督等國家權力性監督，這是“以權力監督權力”的機制和判斷標準。國內外的行政訴訟實踐證明，通過司法審查來監督和判斷行政徵收徵用措施的是否真正符合公共利益的要求，就是一種有效的監督制約機制。

(6)權責統一性。如果行使公權力後不承擔責任，任何公權力掌控者都會濫用權力，故須完善相應的責任機制。當某個公權力掌控者以公共利益為由克減和限制公民的基本權利，之後通過監督機制判定所謂公共利益之理由不成立，則應嚴格追究且能夠追究其責任，包括法律責任、政治責任、道義責任、社會責任，使其付出相應代價。這是建設責任政府、法治政府的要求，也是最有威懾效力和普遍適用、自動適用的控權機制與判斷標準。

我國《土地管理法》規定：“國家進行經濟、文化以及興辦社會公益事業，可以徵用集體所有的土地”。這是廣義理解公共利益的一個註腳。為防止以公共利益之名濫用公共權力侵犯公民權利,今後可通過立法(如《行政程序法》、《行政補償法》)將屬於公共利益的範圍在概括規定的基礎上再逐一列舉規定,如：(1)國家安全和軍事用途;(2)交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業或市政建設;(3)教育、文化、衞生、體育、環保、綠化、慈善機構等社會公共事業;(4)國家重大經濟建設項目,但以具有公益性為限;(5)其它由政府興辦以公益為目的之事業;等等。