對餐飲店庫存超過保質期食品的行為， - 不應一律按違法經營定性處罰

食品經營商户的倉庫存放超過保質期的食品，對此違法行為不應一律按違法經營定性處罰。下面結合一個案例進行分析。

基本案情：某縣市場監督管理局在對一家餐飲店執法檢查時，發現該餐飲店食品倉庫存放有超過保質期的牛油底料，包裝袋均未開封。現場檢查中未發現餐飲店使用涉案的牛油底料，未能查清涉案牛油底料進入該餐飲店的的具體時間。市場監督管理局將該案定性為違法經營，認定餐飲店違反《食品安全法》第三十四條，並依據《食品安全法》第一百二十四條處以罰款五萬元。認定違法經營的主要依據為2012年11月7日國家食品藥品監督管理局辦公室《關於食品安全執法行為適用食品安全法相關條款問題的覆函》（以下簡稱《覆函》），《覆函》認為：“超過保質期和標識不符合規定的預包裝食品進入餐飲服務單位食品處理區，應視為違法經營行為”。

筆者認為，對庫存超過保質期食品的行為，應當區別對待。首先，要查清是否有使用或者銷售行為，如無實際使用或者銷售，則須進一步查清涉案食品進入餐飲店的時間。如果涉案食品進入餐飲店時沒有超過保質期，在超過保質期後不再使用或者銷售，則不是違法經營問題，而是對超過保質期食品的管理問題，對此行為不應定性為違法經營。上述案例中，市場監督管理局作出的行政處罰適用法律錯誤，分析如下：

一、行政執法主體負舉證責任，對存疑的法律事實應當作出有利於行政管理相對人的推定。

上述案例中，兩個關鍵的法律事實存疑：1、餐飲店庫存超過保質期的牛油底料，在經營過程是否使用；2、涉案牛油底料最初進入餐飲店時是否就已經超過保質期。對此兩個存疑事實，應當如何認定呢？

行政執法主體負舉證責任，對存疑事實應當作出有利於行政管理相對人的推定。如果對存疑事實作出不利於行政管理相對人的推定，則屬於行政訴訟中的“主要證據不足”、行政複議中的“主要事實不清、證據不足”，是要被否定的。現場檢查中未發現餐飲店使用過期牛油底料，因此不應當認定餐飲店使用過期牛油底料，而應當推定餐飲店沒有使用過期牛油底料；未能查清涉案牛油底料進入該餐飲店的的具體時間，因此不應當認定涉案牛油底料最初進入餐飲店時就已經過期，而應當推定最初進入餐飲店時沒有過期。

二、《覆函》內容恰恰説明，涉案餐飲店庫存超過保質期食品行為不屬於違法經營。

《覆函》內容“超過保質期和標識不符合規定的預包裝食品進入餐飲服務單位食品處理區，應視為違法經營行為”，只要注意條文中前後兩個詞語“超過保質期”、“進入”就不難看出，條文所指的行為是指超過保質期的食品進入食品處理區，“超過保質期”在前，“進入”在後，即進入時就已經超過保質期。至於食品最初進入食品處理區時還沒有超過保質期，進入後才超過保質期的，則不屬於《覆函》的適用對象。

《覆函》認為超過保質期的食品進入食品處理區應視為違法經營行為，這從反面恰恰説明了食品進入時沒有超過保質期、進入後才超過保質期的行為，不屬於違法經營行為，不應當認定涉案餐飲店違法經營。

三、立法已經將未及時清理超過保質期食品的行為單列為違法行為，並規定了相應的法律責任，執法應當對號入座予以適用。

《食品安全法》第五十四條規定：“食品經營者應當按照保證食品安全的要求貯存食品，定期檢查庫存食品，及時清理變質或者超過保質期的食品。”

《食品安全法實施條例》第二十九條規定：“食品生產經營者應當對變質、超過保質期或者回收的食品進行顯著標示或者單獨存放在有明確標誌的場所，及時採取無害化處理、銷燬等措施並如實記錄。” 第六十九條規定：“有下列情形之一的，依照食品安全法第一百二十六條第一款、本條例第七十五條的規定給予處罰：……（三）食品生產經營者未按照規定對變質、超過保質期或者回收的食品進行標示或者存放，或者未及時對上述食品採取無害化處理、銷燬等措施並如實記錄；……”。

上述《食品安全法》及《食品安全法實施條例》的相關規定，已經將未及時清理超過保質期食品的行為單列為一種違法行為，並規定了相應的法律責任。既然法律已經有明確規定，就應當嚴格遵循執行，對涉案餐飲店應當先行責令改正，給予警告。如果涉案餐飲店拒不改正，才可以進一步實施處罰，處以罰款。

綜上所述，某縣市場監督管理局將涉案餐飲店庫存超過保質期食品行為認定為違法經營並處以罰款，適用法律錯誤。

福建仕廣律師事務所  孫翔