《反恐 - 怖主義法》在旅館業適用初探
《反恐 怖主義法》在旅館業適用初探
刑事業務部 湖南天地人律師事務所 2019-08-26
本文作者：周付生、黃曉妺
湖南天地人律師事務所 刑事業務部
導讀
2016年1月1日《反恐 怖主義法》施行以來，多地公安機關對旅館業未按規定實名登記行為依據《反恐 怖主義法》第八十六條第二款進行“雙罰制”，對酒店處以10萬元罰款，對相關負責人處以500元至1萬元不等的罰款。公安機關對酒店和負責人均給予高額罰款依據是否充分？是否有法律上的依據？
根據《中華人民共和國反恐 怖主義法》第八十六條規定：住宿業務經營者、服務提供者，未按規定對客户身份進行查驗，或者對身份不明、拒絕身份查驗的客户提供服務的，主管部門應當責令改正；拒不改正的，處十萬元以上五十萬元以下罰款，並對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處十萬元以下罰款。
但是，如果按照《治安管理處罰法》，這樣的行為會得到怎樣的處罰？該法第五十六條規定，“旅館業的工作人員對住宿的旅客不按規定登記姓名、身份證件種類和號碼的，或者明知住宿的旅客將危險物質帶入旅館，不予制止的，處二百元以上五百元以下罰款。”
對比一下可見，同樣對於酒店未按照規定實名登記的情形，按照“反恐罰單”需要罰款10萬元，而按照“治安罰單”只需要罰款500元，相差200倍之多。對於旅館業未按規定實名登記行為，什麼時候在什麼情形下適用《治安管理處罰法》，在什麼情形下適用《反恐 怖主義法》？本文將從法條競合時的法律適用、依照《反恐 怖主義法》進行處罰時的證據標準、不同情況下旅館業未按規定實名登記行為如何適用《反恐 怖主義法》等四個方面，對《反恐 怖主義法》第八十六條第二款進行進行解讀。
一、旅館業未按規定實名登記行為在什麼情形下適用《治安管理處罰法》，在什麼情形下適用《反恐 怖主義法》？如適用《反恐 怖主義法》，是否要求先參照《反恐 怖主義法》第八十六條第一款規定對旅館作出責令改正的決定後才能處以罰款？
1、旅館業未按規定實名登記行為，初次違反的，應當適用《治安管理處罰法》；經治安處罰並下發《責令整改通知書》後仍不改正的，應當適用《反恐 怖主義法》。
關於旅館業未按規定實名登記的行為，《治安管理處罰法》和《反恐 怖主義法》分別設定了不同的罰則。2013年1月1日起施行的《治安管理處罰法》第56條第一款規定：“旅館業的工作人員對住宿的旅客不按規定登記姓名、身份證件種類和號碼的，或者明知住宿的旅客將危險物質帶入旅館，不予制止的，處二百元以上五百元以下罰款。”2016年1月1日起施行的《反恐 怖主義法》第86條第二款規定：“住宿、長途客運、機動車租賃等業務經營者、服務提供者有前款規定情形（未按規定對客户身份進行查驗，或者對身份不明、拒絕身份查驗的客户提供服務的，主管部門應當責令改正；拒不改正的，處……）的，由主管部門處十萬元以上五十萬元以下罰款，並對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處十萬元以下罰款。”
雖然《治安管理處罰法》的表述是“不按規定登記姓名、身份證種類和號碼”，《反恐 怖主義法》表述的是“未按規定對客户身份進行查驗”，但從工作實際看，對客户身份查驗的方法就是“登記姓名、身份證種類和號碼。”因此，根據《立法法》第九十二條規定的：“新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。”即“新法優於舊法”的原則，對旅館業不按規定實名登記，初次違反的，應當適用《治安管理處罰法》進行處罰。經公安機關治安管理處罰後並下發《責令整改通知書》後，仍不改正的，應當適用《反恐 怖主義法》進行處罰。
2、適用《反恐 怖主義法》第八十六條第二款實施行政處罰，應當以“主管部門責令改正，拒不改正”為前置程序。
（1）從法條規定看。《反恐 怖主義法》第86條第二款規定的是住宿等業務經營者有“前款規定情形的”，處相應的罰款。該款是參照第一款的規定進行了簡化表述。而該條第一款明確規定對電信、互聯網、金融業務經營者、服務提供者未按規定對客户身份進行查驗的行為，主管機關首先是責令改正，拒不改正的，才處以相應罰款。因此，經責令改正而拒不改正是處以罰款的前置條件，是法定情形。
（2）從立法本意看。全國人大常委會法工委組織編寫的《中華人民共和國反恐 怖主義法釋義》對八十六條第二款釋義為“實踐中在適用本款規定時，仍需要參照前款規定，區分不同情節，分別作出責令改正、罰款的處理”，可進一步確定反恐 怖主義法第八十六條第二款規定的“前款規定情形”應當理解為包括“責令改正而拒不改正”的情形。
（3）從執法實踐看。《反恐 怖主義法》實施後，全國各地如海南、山西等地公安機關均有適用該法第86條第二款對未按規定實名登記的旅館業經營者進行處罰的案例，但都是事先適用《治安管理處罰法》治安處罰並責令改正，拒不改正、再次發現的才適用的《反恐 怖主義法》進行處罰。另2018年1月，山西省大同市公安局出台了《關於對違反旅館業實名登記規定行為適用<反恐 怖主義法>實施行政處罰的指導意見》，該《意見》第二條明確規定，對不按規定實名登記的旅館業經營者，應先責令整改，拒不整改的才可以按照《反恐 怖主義法》第86條第二款之規定進行處罰。
（4）從司法實踐看。2017年，旅館業經營者唐某因不服南寧市公安局對其因未按規定實名登記而依據《反恐 怖主義法》第86條第二款對其作出的2000元的罰款決定，向南寧市中級人民法院提起訴訟，南寧市中級人民法院維持了南寧市公安局的行政處罰決定。唐某不服向廣西壯族自治區高級人民法院上訴，廣西高院認為“南寧市公安局的該處罰決定認定事實不清，適用法律錯誤，依法應予撤銷。【（2017）桂行終609號行政判決書】”廣西高院撤銷南寧市公安局該行政處罰決定的主要理由就是南寧市公安局沒有經過“責令改正”這一法定前置程序，直接以唐某未按規定實名登記即適用《反恐 怖主義法》第86條第二款對唐某處以罰款。
二、適用《反恐 怖主義法》進行處罰時的證據標準如何定義？
適用《反恐 怖主義法》對違法行為人進行處罰時，也應達到事實清楚，證據確實充分的標準，具體辦案時應注重收集以下證據：
1、言詞證據：違法行為人供述、證人證言；
2、現場視頻；
3、電子證據：特別是住宿登記信息；
4、書證：行政處罰決定書、責令整改通知書、住宿登記本、工商登記、特種行業許可證等。
三、對涉恐案件倒查中發現的旅館業未按規定實名登記行為，是適用《治安管理處罰法》還是適用《反恐 怖主義法》？
對倒查中發現的酒店未按規定實名登記行為，如果原來有責令整改的證據，現在又發現未按規定實名登記行為的，應當適用《反恐 怖主義法》；如果原來沒有責令整改的，應適用《治安管理處罰法》。
四、對未辦理旅館業《特種行業許可證》的旅館未按規定實名登記行為，能否適用《反恐 怖主義法》進行處罰？
《反恐 怖主義法》第86條第二款處罰的對象是：住宿、長途客運、機動車租賃等業務經營者、服務提供者。即旅館業經營者不管是否辦理了《特種行業許可證》，只要從事了住宿業務，就應當按照《反恐 怖主義法》的規定對住宿者的身份進行查驗，否則，經責令改正而拒不改正的，就應當適用《反恐 怖主義法》第86條第二款之規定進行處罰。
由此可見，對違反實名登記規定的酒店適用《反恐 怖主義法》進行處罰，有着現實的基礎和法律的依據。律師提示廣大旅館業單位，嚴格落實實名登記制度，千萬不要因一時的疏忽而置法律規定於不顧，否則，可能面臨高額的“罰單”。
