聊城江北水城旅遊度假區朱老莊鎮中學、陳XX租賃合同糾紛二審民事判決書
法定代表人：孫XX，校長。
委託訴訟代理人：陳騰，山東智祥律師事務所律師。
被上訴人（原審被告）：陳XX，男，1950年2月4日出生，漢族，農民，住聊城市東昌府區。
委託訴訟代理人：曹X，山東XX律師。
委託訴訟代理人：付XX，聊城東昌正坤法律服務所法律工作者。
上訴人聊城江北水城旅遊度假區朱老莊鎮中學（以下簡稱朱老莊鎮中學）因與被上訴人陳XX租賃合同糾紛一案，不服山東省聊城市東昌府區人民法院（2016）魯1502民初3512號民事判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭審理了本案，現已審理終結。
朱老莊鎮中學上訴請求：請求二審法院依法撤銷原判決，改判確認雙方簽訂的土地租賃合同無效，並判令將租賃土地返還給上訴人並恢復土地原狀。事實與理由：原審法院認定事實不清，適用法律錯誤。一、根據《中華人民共和國國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十五條之規定，國有劃撥土地出租或轉讓的主體為公司、企業、其他經濟組織和個人。上訴人作為公益性事業單位，根本無權出租國有劃撥土地。既然上訴人無權出租土地，那麼上訴人與被上訴人簽訂的《土地租賃合同》必然無效。二、上訴人與被上訴人簽訂的《土地租賃合同》中土地性質為國有劃撥土地，土地實際用途為學校即公益教育用地。將國有劃撥土地出租損害了國家利益，雙方簽訂的《土地租賃合同》為無效合同。1.在原審開庭中上訴人提交了山東省地質測繪院測繪的《宗地平面圖》以及朱老莊鎮人民政府和聊城市國土資源局東昌府分局出具的《證明》證明本案中被上訴人建房所佔用的土地在朱老莊鎮中學確權登記的範圍之內。但是一審法院在作出判決時並沒有將上訴人舉證的證據寫在判決書內。該兩份證據結合上訴人提交的土地登記材料，可以認定被上訴人建房佔用的土地使用權屬於上訴人所有，土地性質為國有劃撥土地。上訴人於2006年1月22日將該國有劃撥土地出租給被上訴人，被上訴人在沒有取得任何城鎮規劃及建設審批文件的情況下在該劃撥土地上建造二層的樓房用於經營。根據最高人民法院在“關於當前形勢下審理民商事合同糾紛案件若干問題的指導意見(法發[2009]40號)”中己經明確指出：“如果強制性規範規制的是合同行為本身即只要該合同行為發生即絕對損害國家利益或者社會公共利益的，人民法院應認定合同無效。”結合《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十五條的規定，在未簽訂土地使用權出讓合同、未繳納土地出讓金，又未經市、縣人民政府土地管理部門批准的情況下，是不得將劃撥土地使用權轉讓、出租或抵押的，也就是不得進行流轉或設定他項權利。如果違反此規定對劃撥土地使用權進行處置，則顯然損害了國家利益。所以，將國有劃撥土地出租的行為應認定為無效。2.該劃撥土地租賃後改變土地用途，將公益學校用地用於經營，《土地管理法》第四條、第十二條、第五十六條以及《土地管理法實施條例》第六條關於必須按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地和不得擅自改變土地用途的規定，應當認定為效力性強制性規定。首先，從其立法目的來看，上述規定原則上禁止改變土地用途行為本身，並嚴格禁止改變土地用途行為結果的實現，僅在不違反土地利用總體規劃並符合城市總體規劃的前提下，經土地主管部門同意，並報原批准用地的人民政府批准，才能改變土地用途。其次，不同用途的土地價值差異巨大，擅自將劃撥土地用作不符合《劃撥土地目錄》規定的用途，逃避應補繳的土地出讓金，損害國家利益。因此，將《土地管理法》及其實施條例關於不得擅自改變土地用途的規定認定為效力性強制性規定，更符合《土地管理法》的立法本意。3.雙方簽訂的合同期限為60年，名為出租實為轉讓。根據《最高人民法院審理涉及國有土地使用權合同用地的司法解釋》第十一條土地使用權人未經有批准權的人民政府批准，與受讓方訂立合同轉讓劃撥土地使用權的，應當認定合同無效。故根據該法律條文，雙方簽訂的合同為無效合同。三、原審法院以東昌府區人民政府關於加快小城鎮建設的規劃和批覆視為人民政府同意將涉案土地出租違反法律規定。東昌府區區委、東昌府區人民政府關於加強城鄉規劃建設管理意見以及東昌府區人民政府關於加快村鎮規劃建設管理工作的意見以及李XX同志的講話，雖然為上級關於城鎮建設的指示精神，但是該指示精神不能違背法律、行政法規的規定。並且該文件以及講話中也沒有明確説明為了加快城鎮建設，可以改變國有土地用途，可以將國有土地出租用於建設。將國有劃撥土地出租，必須嚴格按照《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十五條規定向政府交納土地出讓金。故原審法院以東昌府區人民政府關於加快小城鎮建設的規劃和批覆視為人民政府同意將涉案土地出租顯然不符合法律、行政法規的規定。如果出現該情形僅是行政機關進行處罰，那麼勢必會造成國有劃撥土地的流失，也改變了國有劃撥土地的用途，極大損害國家利益。根據《合同法》第五十二條之規定，該合同應為無效合同；原審法院程序違法：原審法院於2016年4月14日受理該案直到2017年5月8日上訴人才領到判決書。依據《民事訴訟法》第一百三十五條，人民法院適用普通程序審理的案件，應當在立案之日起六個月內審結。有特殊情況需要延長的，由本院院長批准，可以延長六個月；還需要延長的，報請上級人民法院批准，而原審法院故意拖延嚴重超過審限屬程序違法。綜上，如按照原審法院判決，認定將國有劃撥土地出租行為有效，那麼我們國家土地流轉制度及房地產行業將不復存在，用地單位或個人沒有必要再向政府交納高額土地出讓金，直接租賃國有劃撥土地就可達到開發建房的目的，極大損害國家利益。故一審法院認定事實不清，適用法律錯誤，請二審法院查清事實依法改判。
陳XX辯稱：1.上訴人上訴的理由與事實相悖，應依法判決駁回上訴人的上訴請求。上訴人與被上訴人2006年2月22日簽訂的土地租賃合同行為合法有效，合同所涉及的土地使用權原系當時東昌府區朱老莊鄉中學，該中學是根據上級關於小城鎮建設的指示精神，經市規劃局、區建設局批准，對鄉駐地李田路現為文華XX兩側進行統一規劃建設，該土地在上訴人學校牆外位置，在不影響辦學的前提原則下，和被上訴人簽訂的土地租賃合同，並明確了所處位置及使用面積、租賃期限，明確了被告建築必須按鄉政府設計的圖紙施工，由鄉建委負責放線監督管理，並附有規劃圖，不得隨意改變，並規定從放線之日起半年內將樓房建造完畢。合同簽訂後被上訴人完全按照鄉政府的規定履行了合同義務。2.雙方簽訂的合同為土地租賃合同並非土地使用權出讓及轉讓，不存在上訴人訴中出讓金之説，被上訴人只要按雙方約定交付租金即可。根據《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四條規定：“依照本條例的規定取得土地使用權的土地使用者，其使用權在使用年限內可以轉讓、出租，抵押或者用於其他經濟活動。合法權益受國家法律保護”。第二十八條“土地使用權出租是指土地使用者作為出租人將土地使用權隨同地上建築物，其他附着物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。第二十九條“土地使用權出租、出租人與承租人應當簽訂租賃合同。”根據以上法律規定，只要租賃的時間不超過出租人獲得該土地使用權的使用年限，雙方簽訂的租賃合同，約定的租賃年限行為合法。3.被上訴人獲得該土地使用權後，在鄉政府統一規劃設計的圖紙進行放線建設，並由鄉政府分管領導親自坐鎮指揮，鄉建委李XX等人現場丈量監督施工，在規定的期限內完成朱老莊鄉的城鎮建設。4.本案所爭議的土地聊城市旅遊度假區政府已用於商業開發，建設項目名稱為“東昌府院北區”；政府批准文號聊江發改審(2015)21號文件；建設用地規劃許可證號：地字第37150XXXX0021號；建設單位：聊城XX公司開發建設；建設工程規劃許可證：建字第37150XXXX0057-0088號，面積82510.6平方米(123.76畝)。上訴人對本案爭議土地的使用權已滅失，該土地不再是教育公益用地，該土地已實轉為政府開發建設商業用地。明顯看出上訴人訴訟目的是與被上訴人爭奪利益而為之。綜上，一審判決事實認定清楚，證據充分適用法律正確，請二審法院駁回上訴，維持原判。
朱老莊鎮中學向一審法院起訴請求：請判令原、被告之間的租賃合同無效，判令陳XX將租賃土地返還給朱老莊鎮中學並恢復土地原狀。
一審法院認定事實：雙方當事人對原、被告於2005年12月26日簽訂土地租賃合同、該土地屬於朱老莊鄉中學所有，以及已給付租金11000元等事實無爭議，該院予以確認並在卷佐證。當事人對下列事實有爭議：爭議一、土地租賃合同的效力。《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十四條規定，“土地使用權，除本條例第四十五條規定的情況外，不得轉讓、出租、抵押。”該法第四十五條規定，“符合下列條件的，經市、縣人民政府土地管理部門和房產管理部門批准，其劃撥土地使用權和地上建築物，其他附屬物所有權可以轉讓、出租、抵押；（一）土地使用者為公司、企業、其他經濟組織和個人；（二）領有國有土地使用證；（三）具有地上建築物、其他附着物合法的產權證明；（四）依照本條例第二章的規定簽訂土地使用權出讓合同，向當地市、縣人民政府補交土地使用權出讓金或者以轉讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權出讓金。”根據上述規定，經縣市人民政府土地管理部門批准，其劃撥土地的使用權可以出租，故東昌府區人民政府關於加快小城鎮建設的規劃和批覆，應視為東昌府區人民政府同意將涉案土地出租，但是按照規定需辦理建設用地規劃許可證等相關手續後才能開工建設。被告陳XX未有辦理有關手續擅自開工建設房屋，應由有關機關對其處以行政處罰，此條款應屬於管理性強制性規定。合同只有在違反效力性強制性規定時才應認定為無效，違反了管理性強制性規定，並不影響合同的效力，所以涉案租賃協議未違反效力性強制性規定，應為有效合同。爭議二，土地租賃合同的期限，《中華人民共和國合同法》第二百一十四條規定，租賃期限最長不得超過二十年。超過二十年的，超過部分視為不定期租賃。雙方簽訂的租賃期限為六十年，不符合法律規定。租賃期限應自2005年12月26日起至2025年12月25日止，超出部分，視為不定期租賃。雖然被告租賃土地建房經商，但未辦理相關手續，其用途不符合商業用地性質，不適用法律關於商業用房使用期限50年的規定。
一審法院認為:原、被告簽訂的土地租賃合同，雖違反了法律和行政法規的管理性強制性規定，但未違反法律和行政法規的效力性強制性規定，屬於有效合同，應受法律保護。綜上，原告請求判令雙方簽訂的土地租賃合同無效，理由不足，該院不予支持。根據《中華人民共和國民事訴訟法》第六十四條，【最高人民法院《關於民事訴訟證據的若干規定》】第二條規定，判決：駁回原告聊城江北水城旅遊度假區朱老莊鎮中學的訴訟請求。案件受理費100元，由原告負擔。
本院二審期間，上訴人朱老莊鎮中學未提交新證據。被上訴人陳XX提交以下證據：1.項目平面圖照片兩張，擬證明本案爭議土地已被規劃開發，被上訴人朱老莊鎮中學質證認為該照片不屬於新證據，稱該規劃只是預期規劃，爭議土地上的建築物現仍存在；2.朱老莊鎮政府建委主任甄樂增出具的證人證言一份，擬證明陳XX建房過程，朱老莊鎮中學質證對該證據真實性有異議，且該證據無法證明租賃合同效力問題。對上述兩份證據，本院經審查認定如下：1.一審期間，該平面圖已存在，不屬於新證據；2.因證人無正當理由未出庭作證，無法認定該書面證言的真實性。本院二審審理查明的事實同一審法院。
本院認為：上訴人聊城江北水城旅遊度假區朱老莊鎮中學和被上訴人陳XX簽訂的租賃合同，系雙方當事人的真實意思表示，且不違反法律法規的強制性規定，為有效合同。上訴人將閒置的土地出租，沒有侵犯國家、集體及第三人的利益，上訴人主張合同無效不能成立。上訴人主張的《中華人民共和國土地管理法》第四條、第十二條、第五十六條以及《土地管理法實施條例》第六條的規定，均系管理性規範，並非效力性規範，上訴人據此主張合同無效不能成立。被上訴人陳XX在租賃的土地上建設房屋，是否取得了相關的土地審批手續及建設手續，應當由有關部門進行處理，但是並不影響租賃合同的效力。
綜上所述，聊城江北水城旅遊度假區朱老莊鎮中學的上訴請求不能成立，應予駁回；一審判決認定事實清楚，適用法律正確，應予維持。依照《中華人民共和國民事訴訟法》第一百七十條第一款第一項規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費100元，由上訴人聊城江北水城旅遊度假區朱老莊鎮中學負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 張紹方
審 判 員 孫久強
審 判 員 郭召勇
二〇一七年十月三十日
法官助理 朱XX
書 記 員 刁XX
