閒置土地就要被政府收回嗎？

直接採用公告方式送達閒置土地收回告知書，違反法定程序

案情概況

1993年4月28日，原陵水*族自治縣國土局（以下簡稱陵水縣國土局，作為甲方）與琪楠（香港）貿易公司（以下簡稱琪楠香港公司，作為乙方）簽訂兩份《國有土地使用權出讓合同》，約定甲方出讓位於陵水縣黎安“走客”（地名）的498.8畝國有土地使用權給乙方，兩份合同均未約定土地的具體用途和建設項目。1994年1月，琪楠陵水公司經陵水工商行政管理局登記註冊成立後，承接了上述兩份合同當中乙方所受讓的498.8畝土地當中的300畝土地使用權，但原陵水縣國土局沒有重新與琪楠陵水公司簽訂土地出讓合同。琪楠陵水公司依上述兩份合同約定的單價支付了300畝土地的出讓金。1998年6月，陵水縣人民政府（以下簡稱陵水縣政府）依據上述兩份合同的約定給琪楠陵水公司分割辦理該300畝土地使用權登記，並給琪楠陵水公司頒發陵國用（旅）字第166號、第167號、第168號《國有土地使用證》，每本土地證記載的土地面積均是100畝，登記的土地用途均為旅遊用地。琪楠陵水公司取得上述300畝土地使用權後，一直未進行任何開發使用，土地一直閒置。2001年3月11日，原陵水*族自治縣土地管理局在《海南日報》第二版的廣告欄中刊登《無償收回國有土地使用權事先告知書》，擬無償收回琪楠陵水公司上述300畝國有土地使用權，在該告知書當中交代了有提出申辯以及要求舉行聽證的權利和期限。琪楠陵水公司在該告知書規定的期限內沒有提出申辯，也沒有要求進行聽證。2001年7月9日，陵水縣政府分別作出陵府﹝2001﹞54號、56號、58號《關於依法無償收回琪楠陵水貿易公司國有土地使用權的決定》（以下簡稱54號、56號、58號《收地決定》），決定無償收回琪楠陵水公司上述300畝國有土地使用權。

裁判規則

《中華人民共和國行政處罰法》第三十一條規定：“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，並告知當事人依法享有的權利。”第三十二條規定：“當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當採納。行政機關不得因當事人申辯而加重處罰。”第四十條規定：“行政處罰決定書應當在宣告後當場交付當事人；當事人不在場的，行政機關應當在七日內依照民事訴訟法的有關規定，將行政處罰決定書送達當事人。”《中華人民共和國民事訴訟法》第七十七至八十四條規定了送達的具體方式，包括：直接送達、留置送達、代為送達、郵寄送達、轉交送達以及公告送達。該法第八十四條第一款明確規定：”受送達人下落不明，或者用本節規定的其他方式無法送達的，公告送達。自發出公告之日起，經過六十日，即視為送達。”行政機關在作出被訴收地決定前，雖然作出無償收回國有土地使用權事先告知書，但在未能舉證證明其已窮盡所有送達手段均不能向當事人送達的情況下，直接採用公告方式送達，剝奪了當事人陳述、申辯和聽證的權利，該送達程序違法。