原告沈寶花、黨禮周訴被告石泉縣城鄉建設局行政不作為一案
陝西省石泉縣人民法院
行 政 判 決 書
（2004）石行初字1號
原告沈寶花，女，1944年7月2日出生，漢族，陝西省西安市人，石泉縣城關中學退休教師，住石泉縣城關鎮北街四組。
原告黨禮周，男，1940年4月28日出生，漢族，陝西省石泉縣人，石泉縣栲膠廠退休職工，住址同上。系沈寶花丈夫。
委託代理人朱鳳成，石泉縣司法局148法律服務所法律工作者。
被告石泉縣城鄉建設局。
法定代表人段永強，石泉縣城鄉建設局局長。
特別授權代理人董才進，石泉縣城鄉建設局幹部。
委託代理人汪德進，石泉縣司法局148法律服務所法律工作者。
第三人石泉縣財政局。
法定代表人唐錫富，石泉縣財政局局長。
特別授權代理人李斌，石泉縣財政局副局長。
委託代理人尹立波，陝西奇聲律師事務所律師。
原告沈寶花、黨禮周訴被告石泉縣城鄉建設局（以下簡稱城建局 ）行政不作為一案，本院作出[2002]石行初字第22號行政判決書。原告不服提出上訴，陝西省安康市中級人民法院以[2002]安中行終字第42號行政裁定書裁定發回重審。本院於2003年9月18日作出［2003］石行初字第10號行政判決書，原告不服提出上訴，陝西省安康市中級人民法院以[2003]安中行終字第35號行政裁定書裁定發回重審。本院受理後，依法另行組成合議庭，公開開庭進行了審理。原告沈寶花、黨禮周及其訴訟代理人朱鳳成，被告城建局法定代表人特別授權訴訟代理人董才進、委託代理人汪德進，第三人石泉縣財政局（以下簡稱財政局）法定代表人特別授權代理人李斌、委託訴訟代理人尹立波到庭參加訴訟。本案經本院審判委員會討論決定，現已審理終結。
原告訴稱，我們在石泉縣城關鎮北街四組有自建住房一套。2002年4月29日，被告在財政局未辦理《建設工程規劃許可證》（以下簡稱規劃許可證）、《建築工程施工許可證》（以下簡稱施工許可證）和未通知相鄰人蔘加的情況下，違法為其放線施工，造成“財政局3號住宅樓（以下簡稱3號樓）”與原告住房間距僅80公分，違反了原安康地區建設局《關於加強城市規劃工作的意見》關於建築間距的規定，影響和損害了原告的住房安全和合法權益。原告為維護自己的合法權益，書面要求被告責令財政局停止施工，被告無視原告的請求，一直不下書面停工通知。由於被告違法行政和行政不作為行為給原告造成了不應有的經濟損失。本案重審時原告以同一案件事實追加新的訴訟請求，請求判令：
1、認定被告在第三人未辦理《規劃許可證》、《施工許可證》放線施工和不下停工通知書的具體行政行為違法，判令被告下達停工通知書責令第三人停止施工；
2、撤銷被告為第三人違規放線的具體行政行為，判令被告重新放線；
3、撤銷被告給第三人辦理的《建設工程規劃許可證附件》（以下簡稱規劃許可證附件）；
4、被告賠償原告的經濟損失，本案訴訟費及其他費用由被告負擔。
被告辯稱，2002年6月19日，原告向我局申請要求通知財政局停止施工。我局於同月21日電話通知財政局停工，財政局接到我局電話通知後便停止了施工。原告要求下書面通知，法律並無明確規定一定要用書面形式，而不能用電話通知。事實證明我局已行政作為了，因此原告訴 我局行政不作為的理由不能成立。我局為財政局3號樓放線只是基礎工程放線，《建設工程放線記錄表》（以下簡稱放線記錄）中明確要求財政局在5月7日必須停工，5月8日到城建局辦理有關手續後方可進行施工。我局給財政局辦理的《規劃許可證附件》，因財政局3號樓相鄰關係，已有財政局與黨禮周簽訂的《財政局3號樓基礎施工涉及相鄰住户黨禮周臨時牆壁的有關協議》（以下簡稱協議），依法給予批辦符合法定程序，原告要求撤銷的理由不能成立。同時，原告在重審時新增加的訴請已超過訴訟時效。原告訴我局行政賠償，沒有事實和法律依據。財政局在2002年9月17日前辦理了有關手續，其建房手續完備，原告訴請的理由不成立，請依法駁回原告的訴請。
被告在答辯的同時，向本院提舉了以下證據：財政局3號樓《建設項目選址意見書》（以下簡稱選址意見書）、《規劃許可證附件》、《放線記錄》、財政局與黨禮周簽訂的《協議》、2002年8月14日協調會議記錄、財政局於2002年8月28日對《關於財政局3號樓與黨禮周住户採光糾紛情況的説明》（以下簡稱採光情況説明）及2002年9月24日對《財政局3號樓建設情況的説明》（以下簡稱建設情況説明）、財政局幹部李斌書面證明、石泉縣柳城建築隊《施工日誌》各一份。
第三人述稱，我局3號樓建設是按該小區規劃執行的。有《選址意見書》，經城建局放線後才施工的，施工中又與原告就相鄰關係達成了書面協議，可原告出爾反爾多次阻攔我局3號樓施工，給我局造成了不應有的經濟損失。我局3號樓是南北向，原告的房屋是東西向，且我局的3號樓與原告的房屋中間是山牆，不存在窗户，不影響其通風采光。第三人在答辯的同時，向本院提舉了以下證據：財政局與陝西省石泉栲膠廠（以下簡稱栲膠廠）簽訂的《土地使用權轉讓補充協議》（以下簡稱土地轉讓協議）、《選址意見書》、《放線記錄》、《建設用地批准書》、《施工許可證》、協調會議記錄、《規劃許可證附件》、財政局與黨禮周簽訂的《協議》、《採光情況説明》、《建設情況説明》各一份。
本案在庭審質證時，原告方對被告城建局提舉的《選址意見書》、《規劃許可證附件》、《放線記錄》、財政局與黨禮周簽訂的《協議》、協調會議記錄、《採光情況説明》、《建設情況説明》、李斌書面證明、《施工日誌》，第三人提舉的《選址意見書》、《放線記錄》、《施工許可證》、《建設用地批准書》、協調會議記錄、《規劃許可證附件》、財政局與黨禮周簽訂的《協議》、《採光情況説明》、《建設情況説明》提出異議：認為放線應兩證齊全，符合間距規定，並通知相鄰人到場經相鄰人同意並簽字才有效；李斌系財政局幹部與第三人有利害關係，所提供的證言不能作為證據使用；《採光情況説明》、《建設情況説明》、《施工日誌》是被告在原告起訴後收集的，不符合證據收集程序；《選址意見書》、協調會議記錄超過舉證期限；《規劃許可證附件》、《施工許可證》是在原審訴訟後補辦的；財政局與黨禮周簽訂的《協議》因財政局隱瞞了事實，屬無效證據；《建設用地批准書》是假的。原告同時向本院提供了以下證據：黨禮周的房屋《土地使用權證》、《房屋所有權證》原告致被告及其法定代表人《關於財政局3號樓與黨禮周房屋間距採光問題》（以下簡稱採光問題）的書信，照片14張，曹漢軍、鍾邦國書面證明（複印件），張淑芳、劉洪亮、黎培金的證言，石泉縣國土資源局國土資發（2002）01號文件複印件（以下簡稱國土局01文件），原安康地區行政公署安署發（1999）13號文件複印件（以下簡稱安署13號文件），車票、收款收據、收條、訴訟代理費收據等票據。被告對原告的質疑提出了辯駁：認為原告起訴我局行政不作為，我局只有事後收集證據；因原告與財政局有書面協議在先，故我局依法為財政局辦理了《規劃許可證附件》；李斌雖系財政局幹部，只要證明的問題屬實就應是有效證據。對原告提供的照片、證人證言、文件複印件及索賠票據等提出異議：認為照片所反映的內容證明了財政局停工的事實，但證據上的説明文字不屬證據；文件複印件無出具機關的簽章，屬無效證據；索賠票據與本案無關，不同意賠償。第三人認為：我局與原告方簽訂的《協議》的目的就是為了解決相鄰關係問題，也涉及間距採光問題，原告的權利在《協議》中已經行使和主張，《協議》合法有效；而原告又説《協議》未涉及，其主張與協議內容相悖；我局3號樓並未侵害原告的利益，其訴請是無道理的。原告向本院提供上述證據的同時，另提供了與被告城建局、第三人財政局所舉證據相同的證據各一份。被告及第三人對此證據無異議，但對説明文字提出異議，認為説明文字不屬證據。
經庭審質證，合議庭認為被告提舉的財政局3號樓《選址意見書》、《規劃許可證附件》、《放線記錄》、《施工日誌》、協調會議記錄、財政局與黨禮周簽訂的《協議》，第三人提舉的《土地轉讓協議》、《施工許可證》。原告對上述證據的提舉、收集的時間及證據效力提出異議。被告在訴訟中為財政局建房完善相關手續並不與法相悖，以上證據具有證明案件事實的真實性，依法應予採信。被告提舉的李斌書面證明與以上有關證據能相互印證，應予採信。被告、第三人提舉的《採光情況説明》和《建設情況説明》，與上述相關證據能相互印證的部分予以採信。第三人提舉的《建設用地批准書》，原告提出異議，認為是假證據，但未提供其確鑿的證據證明，對《建設用地批准書》應予採信。原告提供的《土地使用權證》、《房屋所有權證》、照片客觀真實，且被告對其真實性無異議，依法應予採信。原告致被告及其法定代表人《採光問題》的書信、曹漢軍書面證明與以上有關證據能相互印證，也應一併予以採信。張淑芳、劉洪亮、黎培金證言及鍾邦國書面證明與以上有關證據證實的客觀事實不相符，故不予採信。安署13號文件和國土局01號文件複印件，因無出具機關的簽章，屬無效證據。各種索賠費用支出票據與本案案情相左，故不予採信。
合議庭依據採信的證據，確認以下案件事實：1999年6月19日和2001年5月18日，財政局與栲膠廠簽訂土地使用權轉讓協議和土地使用權轉讓補充協議。財政局以每畝100000.00元的價格取得栲膠廠家屬區東端中段與原告住房相鄰的土地0.83畝，用於修建3號樓。2002年4月21日，財政局在城建局辦理了《選址意見書》，同月29日，被告為財政局3號樓基礎工程放線（被告在訴訟中稱“2002年4月29日為驗證財政局3號樓建設工程《選址意見書》與設計尺寸是否相匹配，僅對基礎工程放線”），《放線記錄》載明有：“此放線僅為基礎工程放線，5月7日必須停工，5月8日到城建局辦理相關手續後，方可進行主體工程施工”。《放線記錄》鄰里簽字欄沒有原告的簽名。2002年5月7日，財政局進行場地平整。同月28日， 財政局3號樓因與原告臨時房屋北牆（實為栲膠廠北牆）相鄰，雙方經協商就相鄰關係的有關問題簽訂《協議》書，《協議》約定“甲方（財政局）拆除栲膠廠圍牆（即黨禮周臨時房屋北面牆），基礎施工不佔用黨禮周宅基地，地下基礎部分佔用南北寬40公分、東西長9米，佔用地下基礎部分使用權屬於黨禮周所有，乙方（黨禮周）可以在基礎上加寬使用但不得損壞甲方基礎，待甲方基礎施工完畢後為乙方在原基礎上恢復北面牆（即仍保持臨時房屋間距東端寬1.92米，西端寬2.26米）；甲方為一方修建6m×7m磚木結構瓦房2間，抽風灶（一口鍋）及灶台各1個；乙方保證甲方順利施工，不得再有阻礙甲方施工行為的發生；甲方不再支付乙方其他任何費用，乙方除本協議條款以外，不得再向甲方提出其他任何要求”。《協議》書籤訂後，栲膠廠圍牆及原告臨時房屋已拆除，雙方約定的部分內容已履行。2002年6月1日，財政局進行基礎開挖。同月19日，原告以《協議》未涉及間距採光問題為由，寫信給被告及其法定代表人段永強，要求給財政局下達停工通知書。次日，原告阻止施工。2002年6月21日，被告用電話通知財政局停工。當天，財政局停止了施工。2002年9月10日，財政局到被告城建局申辦了《規劃許可證附件》，該附件載明：“工程竣工後經規劃主管部門驗收合格後，持此證來我局辦理建設工程規劃許可證”。同月16日，財政局申辦了《施工許可證》。2002年9月17日，財政局到石泉縣國土資源局申辦了《建設用地批准書》。
庭審辯論中，本案當事人依據合議庭採信的證據，圍繞本案爭議的焦點：被告在財政局未取得《規劃許可證》和《施工許可證》的情況下，為其放線施工和不下書面停工通知的具體行政行為是否違法？被告用電話通知財政局停止施工是否合法有效？是否應予撤銷被告為財政局3號樓放線的具體行政行為、判令被告重新放線？被告給財政局辦理的《規劃許可證附件》是否應予撤銷？原告的賠償要求是否應當賠償進行了辯論。原告認為被告為財政局3號樓違規放線，被告在原告提起行政訴訟後為財政局辦理《規劃許可證附件》和《施工許可證》屬行政違法行為；被告為財政局3號樓放線前不督促其辦理相關手續，放線時不通知原告到場簽字，不下書面通知責令財政局停止施工屬行政不作為行為；由於被告行政違法和行政不作為行為導致原告經濟受損，被告應予賠償。被告認為原告在原審時訴被告行政不作為，重審時又增加認定被告行政違法等新的訴請，這是兩個不同的相互矛盾的兩個訴訟，且新增的訴請已超過訴訟時效；被告為驗證財政局3號樓建設工程《選址意見書》與設計尺寸是否相匹配僅對基礎工程放線，並在《放線記錄》中載明限期停工和辦理有關手續後方可施工；原告提出停工申請後，我局即用電話通知財政局停工，已達到行政管理的目的，無需再下通知的必要，原告持意要下書面通知的要求與法無據；我局為財政局辦理《規劃許可證附件》時，已有相鄰雙方就相鄰關係簽訂的書面《協議》，批辦時雖在原一審訴訟中，但我國有關法律並未禁止行政機關在此期間不能作出此類具體行政行為，原告也未提供支持其理由的法律依據；我局已行政作為，而作出的具體行政行為，不存在行政違法和行政不作為的問題；原告要求被告賠償損失所提供的票據與本案無關，也無法律依據；原告的訴請不成立，請駁回原告的訴請。第三人認為，原告住房與我局3號樓間距採光問題已在雙方簽訂的《協議》中解決，這份《協議》未損害國家、集體和他人的合法權益，應為合法行為。現原告起訴行政不作為已無實際意義，請求駁回原告的訴請。
本院認為，被告在第三人未辦理《建設用地批准書》、《規劃許可證》、《施工許可證》的情況下為驗證第三人3號樓建設工程《選址意見書》與設計尺寸是否相匹配，為其基礎工程放線，其行政行為違法，屬無效行為。被告在《放線記錄》中明確限定第三人按期停工和辦理有關手續後方可施工，但第三人未按限定的期限停工和辦理有關建房手續而違章施工的行為顯屬違法，但被告在接到原告的申請後即用電話通知第三人停工，第三人接到電話通知的當天即停了工，被告已履行了其職責，並達到了行政管理實際效果的目的。原告認為被告不下書面通知的行政不作為的行為違法，要求下書面通知的訴請，無法律依據，其訴請的理由不能成立，依法不予支持。被告在放線時雖未通知原告方到場簽字，但第三人在3號樓基礎工程開挖前就相關的相鄰關係問題與黨禮周簽訂了書面《協議》，該《協議》是雙方真實意思的反映，且未損害國家、集體和他人的合法權益，《協議》簽訂後，圍牆和原告的臨時用房已拆除，《協議》約定的部分內容已履行，且第三人在停工後完善了有關建房手續，3號樓的修建已無違章情節的存在。被告在訴訟中根據第三人的申請及第三人與黨禮周簽訂的《協議》辦理的建房手續並不與法相悖，我國有關法律並未禁止作為被告的行政機關在此期間不能作出此行政行為。原告要求撤銷《規劃許可證附件》，其訴請無法律依據，依法不予支持。原告要求判令被告重新放線的訴請已無實際意義，亦不予支持；原告賠償損失的訴請，因其所列賠償的範圍與被告的行為無直接因果關係，故不予支持。據此，根據最高人民法院《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條（一）、（四）項之規定，判決如下：
駁回沈寶花、黨禮周的訴訟請求。
案件受理費80元，其他訴訟費用60元，合計140元，由沈寶花、黨禮周負擔100元，石泉縣城鄉建設局負擔40元。
如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內，向本院遞交上訴狀，並按對方當事人的人數提出副本，上訴於陝西省安康市中級人民法院。
審 判 長黃振濤
審 判 員羅宗洪
審 判 員趙家倫
二00四年五月九日
書 記 員葉剛
