林某訴廈門大學博士生招錄案

（文章中人物等名稱均為化名）

問題提示：高校的招生行為是否屬於可訴行政行為?

【要點提示】

高校招生行為，具備可訴行政行為的全部要素，是可訴的行政行為。

【案例索引】

一審：福建省廈門市思明區人民法院(2006)思行初字第80號(2006年1月23日)

二審：福建省廈門市中級人民法院(2006)廈行終字第29號(2006年4月24日)

【案情】

原告(上訴人)：林羣英。

被告(被上訴人)：廈門大學。

2005年3月，原告林羣英報名參加被告廈門大學2005年國際法學專業博士生入學考試，報考導師為廈門大學法學院廖益新教授。經初試，原告的英語、國際公法和國際經濟法的初試成績分別為78、73和69分，總分為220分。原告的初試單科成績和總分成績均超過被告劃定的複試分數線。同年5月，原告參加了廈門大學法學院組織的複試，複試成績為70.8分。原告在報考廖益新教授的學生中總成績排名第三，在報考國際法專業國際經濟法研究方向的19位參加複試的考生中最終成績排名為最後一名，在進入複試的25位國際法專業考生中的最終成績排名也是最後一名。

2005年5月24日，廈門大學法學院網站公佈了擬錄取名單，廖益新教授名下錄取的人分別為黃××、付××和丁××，原告未在名單之內。2005年6月6日，原告為此分別向廈門大學法學院和招生辦公室提出異議。2005年6月10日，廈門大學研究生院對原告所提錄取名單的異議作出書面答覆，説明因名額所限，無法錄取原告，並希望原告理解。

2005年6月20日，被告在其網頁上對公佈的“2005年廈門大學博士研究生國際法學專業擬錄取名單”作出調整，將考生丁××的導師調整為其原報考時所填報的導師曾華羣教授，並註明“最終錄取結果以教育部審核通過名6為準”。2005年6月22日，廈門大學法學院向廈門大學招生辦公室遞交了關於調整2005年博士生考生丁××的博士生導師的申請報告。同開，廈門大學招生辦公室同意了法學院的意見，考生丁××仍由曾華羣教授招收，並由古祖雪教授協助指導。原告認為被告在上述招生過程中存在違法行為，遂向思明區人民法院提起行政訴訟。

另：廈門大學法學院於2005年3月25日向參加複試的25位國際法專業的考生髮出了《廈門大學法學院2005年國際法學專業博士生錄取的指導教師及專業方向調劑辦法》，並附上空白的調劑申請表。該《調劑辦法》規定：“本年度國際法學專業將分指導教師招收博士生，由各指導教師從報考自己的考生中按總成績(初試和複試成績的綜合)從高到低錄取。一個指導教師的招生指標錄滿後，仍有上線考生未能錄取的，可由考生自願申請調劑到其他指導教師的專業方向;如其他指導教師尚有招生指標，並願意接受調劑的，也可予以錄取。”原告填寫了申請調劑的指導教師姓名和專業方向。

2005年6月4日，廈門大學招生辦公室經過研究討論作出批覆，同意包括曾華羣教授在內的2005年博士生導師招生數超過三人的名單，同意曾華羣教授招收4名博士生，理由為“考生成績突出，業務素質好，曾教授承擔課題也較多”。

原告訴稱：其報名參加廈門大學2005年國際經濟法方向博士生入學考試，所報導師為廈門大學法學院廖益新教授。原告於2005年3月經過初試，成績為國際法73，國際經濟法69，英語78，總分為220，並進入了複試。經過複試，原告複試成績為70.8，最終成績(初試+複試)在報考廖益新教授的學生中總成績排名第三。2005年5月24日，廈門大學法學院網站公佈了錄取名單，卻無原告的名字，前兩位是總成績排名第一、第二的學生，第三位是報考曾華羣教授的丁××。根據《廈門大學2005年博士研究生複試錄取工作意見》規定的精神，每位博導招生數不超過三名，原告初試和複試的成績均符合規定的要求，原告應當被錄取為廖益新名下的位列第三的博士研究生，而非被曾華羣名下成績排第五的丁××替代。被告的行為，實際上剝奪了原告被錄取為博士生的資格，侵犯了原告的合法權益。原告認為，被告針對原告作出的招生行為和之後的一系列做法不具有合法性，其在招生過程中存在暗箱操作、濫用權力的違法行為，具體事實與理由如下：(1)違法掛靠。古祖雪是廈門大學法學院老師，並無博士生導師資格，其掛靠廖益新招收博士研究生，導致廖益新少了一個指標，只有兩個指標，就只錄取了前面兩名，沒能錄取原告，該行為規避了國務院學位委員會《關於選聘博士生指導教師工作的幾點原則意見》規定的選聘博導的基本原則、基本程序以及博導的基本條件。(2)違反行政程序公開的原則與規定，暗箱運作一個名額。複試之前，每位考生可以領到一份《廈門大學法學院2005年國際法學專業博士生錄取指導教師及專業方向調劑辦法》及調劑申請表。根據這份材料，考生通過填寫調劑表，在考生上線多的導師與考生上線少的導師問調劑。但是，法學院沒有告知在調劑表上可以填上古祖雪的名字，只有丁××知道，對其他考生無公平可言。(3)被告濫用招生行政權，庇護法學院違法及暗箱操作後的錄取結果，維持一種非法狀態。在原告提出質疑後，被告就招生名單做了調整，將廖益新的招生指標減為兩名，曾華羣增加到四名，利用自己掌握的行政審批手段，把不符合錄取規則錄取丁××的行為表面合法化，封堵原告的質疑，被告的行為明顯屬於濫用職權。

請求法院：(1)撤銷被告作出的2005年國際經濟法方向博士生錄取名單;(2)判令被告按公佈確定的錄取規則錄取原告。

被告辯稱：原告是中國人民大學法學院的碩士研究生，報考了被告2005年的博士研究生，並於2005年3月19日和20日分別通過了英語、國際公法和國際經濟法的初試，成績分別為78、73和69分，總分為220分。根據被告2005年劃定的複試分數線，該生初試成績合格。同年5月11日和12日，原告參加了廈門大學法學院組織的複試，複試成績為70.8分。根據複試排名情況，因原告初試和複試總成績排名本專業最後一名，故被告決定對原告不予錄取。原告要求撤銷由專家考核小組確定的2005年國際法專業博士生錄取名單沒有依據，要求錄取原告的訴訟請求也缺乏足夠的證據支持。事實與理由如下：(1)被告博士研究生的複試錄取在程序上是公正的。被告於2005年先後下發了《關於做好廈門大學2005年博士研究生入學考試複試工作的通知》和《廈門大學2005年博士研究生複試錄取工作意見》，對於各學院博士研究生招生工作提出了具體的要求。原告不僅在報考本校國際法專業國際經濟法研究方向的19位參加複試的考生中最終成績排名為最後一名，而且在報考國際法專業4個研究方向25位參加複試的考生中，他的最終成績也是最末一名。故原告不但不能錄取為其原先填報的導師廖益新教授指導下的國際法專業博士生，而且也不能被調劑錄取為其他導師指導下的國際法專業博士生，這是學校“擇優錄取”的錄取原則的具體體現。(2)原告認為《廈門大學法學院2005年國際法學專業博士生錄取的指導教師及專業方向調劑辦法》(以下簡稱《調劑辦法》)是法學院公佈的2005年博士生招生的錄取規則，這是錯誤的。《調劑辦法》只是法學院就國際法專業博士點考生調劑錄取的具體實施辦法，並非脱離學校規定的博士生複試錄取規則而另行制定的複試錄取規則。法學院向參加複試的25位國際法專業的考生髮出《調劑辦法》，並附上空白的調劑申請表，目的就是徵求25位考生的調劑意願，而調劑申請表允許考生填報三個調劑志願，就是為了貫徹擇優錄取的原則，儘可能保證最終成績排名位序在前的考生能夠優先於排名位序在後的考生被錄取。該《調劑辦法》中所述的由“各指導教師從報考自己的考生中按總成績(初試和複試成績的綜合)從高到低錄取”一語，並非只限指原先報考時填報了某個導師的考生，還應該包括在徵求考生調劑意願時可能在調劑申請表中填報了該導師的其他考生。因此，丁××的錄取並不存在擠佔廖益新教授名額的問題，而是符合擇優選拔原則的。(3)原告認為被告暗箱操作一個名額和古祖雪教授違法掛靠，存在程序違法問題，這一結論也存在誤解。古祖雪不是博士生導師，不能以自己的名義招收博士研究生，其只是參與協助其他博士生導師指導博士生的國際法專業教授。在2005年學校和法學院的招生專業目錄導師名單中也沒有古祖雪教授的名字，因此法學院不能也不會告知考生在調劑申請表中可以填報古祖雪教授，同樣也不存在某個導師讓一個招生指標給古教授來錄取考生丁××的情況。法學院原同意以廖益新教授名義招收、實際卻由古祖雪教授指導丁××的做法，學校招生辦認為不妥，因此，學校招生辦要求法學院改正。法學院向招生辦提出了改正意見，因曾華羣教授有較多的科研項目且無行政職務，丁××就由曾華羣教授錄取，再由古祖雪教授協助指導，招生辦也批覆同意曾華羣教授2005年可以帶4名博士生。綜上所述，被告對原告作出不予錄取為博士生的決定是合法的，請求法院依法駁回原告的全部訴訟請求。

【審判】

思明區人民法院經審理認為，被告廈門大學是根據《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》的規定由國家舉辦的高等院校，是國家設立的公共教育機構之一。

《中華人民共和國教育法》第十五條第一款規定：“國務院教育行政部門主管全國教育工作，統籌規劃、協調管理全國的教育事業。”《中華人民共和國教育法》第二十八條第(二)項規定，學校及其他教育機構行使招收學生或者其他受教育者的權力。《中華人民共和國高等教育法》第十九條第二款規定：“碩士研究生畢業或者具有同等學力的，經考試合格，由實施相應學歷教育的高等學校或者經批准承擔研究生教育任務的科學研究機構錄取，取得博士研究生入學資格。”根據上述法律規定，並參照原國家教育委員會[87]教學字015號《關於擴大普通高等學校錄取新生工作權限的規定》和教育部教學[2005]6號《關於做好2005年全國研究生錄取工作的通知》等規定，本院認為：博士生招生權，性質上屬於教育行政職權，由國家教育行政部門、招生管理部門和招生單位按各自職責範圍行使。在博士研究生招生實際操作中，國家教育行政部門對招生工作進行宏觀管理，省級招生管理部門對招生單位的招生行為進行監督，招生單位則具有高度自主權。具體而言，國家教育行政部門編制招生計劃、制定全國攻讀博士學位研究生招生簡章、對招生單位執行招生計劃進行審核。而報名、資格審查、發放准考證、考試命題、組織考試(包括面試)、試卷評閲以及錄取，都由各招生單位負責。各博士生招生單位的錄取名單應經省級招生管理部門審核通過，由招生單位對外發出錄取通知書後方可確定對某一考生予以錄取的結果。因此，本案中，被告廈門大學作為公立高等學校，其所享有的博士生招生權，屬於法律授權的組織行使的行政管理職權。被告有權在考試階段對不合格考生直接作出不予錄取行為，有權在有關部門審核後錄取考試合格的考生。被告的博士生招生行為，屬於可訴的行政行為，人民法院應當進行合法性審查。

本案中，被告決定不予錄取原告的行為，已於2005年5月24日通過廈門大學法學院網站公佈的博士研究生擬錄取名單予以體現。原告的名字不在該名單之列，實際上已將原告錄取為博士研究生的可能排除在外。被告於2005年5月24日後所作的一系列行為，系招生單位對擬錄取為博士研究生的考生已經確認之後的行為。至於招生單位在招生錄取過程中的調整是否違反國家的有關規定、是否徇私舞弊及應承擔的法律責任，依法應由教育行政部門先行處理。換言之，被告已對擬錄取的考生髮出錄取通知書，即作出了具有法律效力的錄取行為。原告請求撤銷被告廈門大學作出的2005年國際經濟法方向博士生錄取名單，實際上是對被告作出錄取行為之前的階段性行為不服，而該階段性行為不屬於人民法院司法審查範圍，故在本案中本院對此問題不予審查。

本案爭議的焦點主要是被告不予錄取原告的行為是否合法的問題，故本案中，本院僅對被告這一行為的合法性進行審查。

一、關於被告不予錄取原告的行為是否合法的問題

根據教育部《關於招收攻讀博士學位研究生的暫行規定》的規定，錄取博士生要遵循德智體全面衡量、擇優錄取、確保質量、寧缺毋濫的原則。《教育部關於做好2005年全國研究生錄取工作的通知》亦重申了上述原則。參照被告公佈的錄取規則(即《廈門大學2005年博士研究生複試錄取工作意見》)的相關規定，在進行錄取工作時要堅持公平、公正、公開的原則，擇優錄取;錄取工作原則上按總成績高低順序依次錄取;調劑錄取原則上在同專業不同導師問進行;擬錄取名單的確定應根據考生總成績高低排序和學校確定的錄取原則等。本案中，由於原告的實際成績排名是最後一名這一事實的存在，故其未被被告錄取。對此，本院認為，被告不予錄取原告的行為，並未違反被告公佈的公平、公正、公開和擇優錄取的原則，本案的實際錄取情況也完全是嚴格按照各個考生最終成績排名順序，被告的行為符合擇優錄取和公平、公正原則。

二、關於被告是否違反《調劑辦法》規定的問題

被告對該問題的辯解理由為“《調劑辦法》只是法學院就國際法專業博士點考生調劑錄取的具體實施辦法，並非脱離學校規定的博士生複試錄取規則而另行制定的複試錄取規則;該《調劑辦法》中所述的由‘各指導教師從報考自己的考生中按總成績從高到低錄取’還應包括在徵求考生調劑意願時，在調劑申請表中填報了該導師的其他考生。”本院認為，教育部教學[2004]31號《關於做好2005年招收攻讀博士學位研究生工作的通知》規定，在2005年負責博士生招生工作的是招生單位的博士生招生工作領導小組。廈門大學招生領導小組在博士生複試錄取中已提出了《廈門大學2005年博士研究生複試錄取工作意見》，制定了相應的錄取規則。《調劑辦法》是被告下屬法學院制定的，目的是為了貫徹擇優錄取的原則，儘可能保證最終成績排名位序在前的考生能夠優先於排名位序在後的考生被錄取，對該《調劑辦法》的理解不能違背《廈門大學2005年博士研究生複試錄取工作意見》規定的擇優錄取、從高到低的招生錄取原則。而且，該《調劑辦法》的執行結果對其他考生而言也是公正的。故被告對此問題的辯解，符合擇優錄取的基本原則，也不違反公平、公正的原則，其理由成立，本院予以採納。

綜上，本院認為，原告請求撤銷被告廈門大學作出的2005年國際經濟法方向博士生錄取名單並非本案審查範圍，本院不予審查。原告要求判令被告按公佈確定的錄取規則錄取原告，實際上是不服被告作出不予錄取行為提起的訴訟。因被告對原告作出不予錄取為博士生的行政行為並不違法，故原告的訴求本院不予支持。依照《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第(四)項之規定，判決駁回原告林羣英的訴訟請求。

一審宣判後，林羣英不服，向廈門市中級人民法院提起上訴稱：一審判決認定事實不清，證據不足，適用法律錯誤。對廈門大學法學院在招生中存在的違法掛靠、暗箱運作的重要事實未分析認定;對廈門大學提交證據存在的疑點，予以迴避;對錄取原則按總成績高低順序依次錄取以及《調劑辦法》的理解不當;認定廈門大學法學院對錄取有最後決定權是錯誤的，以及認為錄取過程中的調整是否違反有關規定，應由教育行政部門先行處理的觀點，亦是不當的。並認為被上訴人錄取丁××的做法存在嚴重的違反程序和濫用職權的情形。請求：(1)撤銷一審判決;(2)撤銷對上訴人作出的不予錄取行為;(3)撤銷對丁××的錄取行為。

廈門大學辯稱：廈門大學2005年6月20日公佈擬錄取名單，6月20日之後的行為是學校內部的工作程序，與林羣英是否被錄取沒有因果關係，不能以此否定擬錄取名單的合法性;曾華羣教授招收博士研究生突破三個名額是由學校決定的，調劑表是為了保證高分學生有錄取的機會，只有進入前18名的考生才有機會參加調劑，體現了招生的公正性;國際法四個研究方向的考生在評價體系和標準上是一致的，具有可比性;從高分到低分錄取是一項基本原則，也是學校的規定，各導師在擬錄取名單中確認報考自己的錄取名額，這正是學校招生簡章中只規定專業招生名額而不規定導師招生名額的原因之一。綜上，2005年國際法博士生招生是符合學校文件精神和原則的，不存在違反法定程序、暗箱操作、偽造證據的情況，請求二審法院駁回上訴人的上訴，維持一審判決。

廈門市中級人民法院根據本案的證據材料所查明的事實與一審法院查明的事實基本一致，但對於一審判決認定的廈門大學法學院於2005年6月22日所遞交的申請報告及廈門大學招生辦公室的批覆意見不予認可。

廈門市中級人民法院認為，本案爭議的焦點在於：(1)被訴具體行政行為如何確定;(2)廈門大學的不予錄取行為是否符合規定。

廈門市中級人民法院經審理認為，博士研究生的招生權屬於教育行政管理職權，廈門大學作為公立高等學校，系法律授權的組織，有權行使法律規定的行政管理職權。本案的事實證明，廈門大學在2005年6月20日在網上公佈了“2005年廈門大學博士研究生國際法學專業擬錄取名單”，擬錄取18名考生，但沒有錄取林羣英。林羣英不服，向法院提起行政訴訟。故應以2005年6月20日公佈的“2005年廈門大學博士研究生國際法學專業擬錄取名單”中未錄取林羣英的行為是否合法作為本案的審查對象。廈門大學法學院作為廈門大學的院系之一，其對外發出的擬錄取名單只代表法學院，不能代表廈門大學，且廈門大學在2005年6月20日已以自己的名義對外發布了“2005年廈門大學博士研究生國際法學專業擬錄取名單”，一審判決認為不錄取林羣英的行為以2005年5月24日廈門大學法學院在網站公佈的擬錄取名單予以體現不當，應予更正。

擇優錄取是《教育部關於招收攻讀博士學位研究生的暫行規定》確定的基本原則之一。該規定同時還規定：招生單位可以根據本規定製定招收博士生的具體實施辦法。廈門大學作出的《廈門大學2005年博士研究生複試錄取工作意見》中，亦強調了擇優錄取的原則，並對錄取工作原則以及錄取名單的確定製定了相關的規則，即“原則上按總成績高低順序依次錄取”等。2005年廈門大學博士研究生國際法學專業擬錄取18名考生，按總成績從高到低依次錄取，該做法並無不當，也未違反規定。林羣英的總成績排在第19名是不爭的事實，廈門大學未錄取林羣英為博士研究生的行為並未違背招收博士研究生所確定的基本原則，一審判決對此認定並無不當。

廈門大學作出的《廈門大學2005年博士研究生複試錄取工作意見》中規定“本校博導招生數不超過3名……”，不能理解為每位導師均需招滿3名學生。林羣英認為其考試成績排在報考廖益新教授的考生中的第3名，根據每個導師招收博士研究生不超過3名的規定，應錄取其為博士研究生的觀點，不能成立。

林羣英在二審中要求撤銷對丁××的錄取行為的訴求，系在二審中提出的新訴求，改變了一審的訴訟請求，故該訴求本院不予審查。

綜上，一審判決認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項的規定，判決駁回上訴，維持原判。

【評析】

一、博士生招生錄取行為是可訴行政行為

博士生招生錄取行為的可訴性並沒有成為本案當事人爭執的焦點，然而，一審法院在判決理由中對可訴性問題做大篇幅論證。這一方面是由於實務中對高校招生行為是否納入司法審查範圍，認識不一，一審法院認為有必要對該問題詳加闡述，以應對同行的質疑。另一方面，也足為梳理博士生招錄過程中各種法律關係所需。因為，教育部、招生管理部門和招生單位在博士生招錄工作中各司其職，孰為適格被告，須結合原告訴求及其對應的法律關係而定。一審判決理由對該問題論證較詳盡，在此不贅述。總之，考生與博士招生單位之間形成了公法上關係，可以通過行政訴訟解決爭議。

二、被告不予錄取原告是否合法

本案中，雙方當事人對該問題的爭執點集中在如何理解《廈門大學法學院2005年國際法學專業博士生錄取的指導教師及專業方向調劑辦法》。

擇優錄取是招生的一項基本原則，對於如何擇優錄取有兩種取向。一是專業取向，即按照報考同一專業方向的考生成績高低順序依次錄取。該模式更注重程序，導師自主權相對小些，“優”的標準主要是分數。二是導師取向，即由導師在上線考生中擇優錄取。該模式下，導師自主權大，且是學者認為應採取的做法，“優”的標準不限於分數，還有考生的實際研究能力和培養前途。事實上，實踐中多為兩種取向的混合。為確保招生的合理性，往往採取兩次雙向選擇，即報考時雙向選擇和調劑時雙向選擇，從而避免熱門方向扎堆報考、冷門方向無人問津。同時，導師有選擇優秀考生的權力，優秀考生亦有獲得錄取的機會。無論採取哪種取向，法院都不得干涉，這是學校的招生自主權。但是，對學校是否按照規則進行招錄，對相關規則的理解出現分歧如何評判，則屬於司法審查範疇。

本案中，從廈大法學院國際法專業的錄取規則看，更偏向於專業取向，“優”的標準除分數外，似無其他標準。本案的關鍵事實是，原告在報考廖益新教授的學生中總成績排名第三，在報考國際法專業國際經濟法研究方向的19位參加複試的考生中最終成績排名為最後一名，在進入複試的25位國際法專業考生中的最終成績排名也是最後一名。《調劑辦法》是法學院制定的，目的是為了貫徹擇優錄取的原則，儘可能保證最終成績排名位序在前的考生能夠優先於排名位序在後的考生被錄取，對該《調劑辦法》的理解不能違背《廈門大學2005年博士研究生複試錄取工作意見》規定的擇優錄取、從高到低的招生錄取原則。被告未錄取原告為博士研究生的行為，並未違背招收博士研究生所確定的基本原則。原告的理解雖對其有利，但並不符合被告的招生錄取原則(即在分數上未達到“優”的標準)，當然得不到法院的支持。此外，公平、公正原則也在法院的考量中。常理上，如果原告僅僅是由於在報考廖益新教授的學生中總成績排名第三而被錄取，那麼對於其他未被錄取但成績明顯高於原告的考生而言，則明顯不公平、不公正。公平、公正原則對所有考生適用，原告在考博中是和其他考生共同競爭的。法院在審查高校招生行為時，應當考慮具體規則的執行效果對其他考生是否也公平、公正，才能真正做到定紛止爭。

本案的最大價值是在實務中將公立高等學校博士生招生錄取行為納入司法審查範圍。一旦高等學校意識到其招生行為也要接受司法審查，那麼在招生過程中就會更加註意完善錄取規則、規範錄取程序，相應地，招考爭議也就會減少。當然，法院在行政審判中，也要注意把握司法審查和大學自治的關係，避免不當干預大學自主權。