“九五”鐵路改革規劃要點

“九五”鐵路改革規劃要點

“九五”時期是我國鐵路深入貫徹黨的十四屆五中全會精神，推進經濟體制和經濟增長方式根本性轉變的重要時期。為加強對鐵路改革的系統指導，遵照黨的十四屆三中全會和五中全會精神，根據鐵道部關於深化鐵路改革的決定、鐵路“九五”計劃和2010年發展規劃，制訂鐵路“九五”改革規劃要點。

頒佈單位：鐵道部（已撤銷）

文       號：暫無信息

頒佈時間：1996-11-04

實施時間：1996-11-04

時 效  性：現行有效

效力級別：部門工作文件

一、鐵路改革面臨的形勢

1.鐵路改革取得重要進展，任務仍很艱鉅。

“八五”期間，按照建立社會主義市場經濟體制的要求，鐵路改革從理論準備、框架設計到組織實施，不斷深化發展。運輸企業改革貨運計劃，開展協議運輸;施工企業積極參與市場競爭;鐵路機、客、貨車試行招標採購;企業加快轉換經營機制，建立現代企業制度試點工作逐步深入;部機關進行轉換職能機構改革;鐵路投資體制改革取得進展;對外經濟技術合作不斷髮展;多種經營正在成為鐵路重要的經濟支柱;養老保險、住房制度等社會保障改革有了新進展。但是，鐵道部政企合一的體制及其大而全的結構、大一統的管理、“大鍋飯”的分配方式依然存在，鐵路體制改革尚未取得重大突破，企業改革明顯滯後，鐵路深化改革的任務十分艱鉅。

2.面臨運輸市場激烈競爭的嚴峻形勢，鐵路必須抓住機遇，深化改革。

在國家加快建立社會主義市場經濟體制，實行兩個根本性轉變的新形勢下，國民經濟和社會發展對鐵路提出了強大的運輸需求，鐵路運輸的數量和質量供需矛盾仍十分突出。

運輸市場競爭日趨激烈，公路、航空、水運發展很快，鐵路區際間運量的超負荷壓力與地區性運量的競爭壓力並存;運輸能力的總量短缺與結構性能力配置低效並存;市場機制調節與計劃剛性制約並存;鐵路在運輸市場中的份額正在下降，進入市場步履維艱。

鐵路發展的微觀基礎是鐵路企業的經營效益。鐵路運價總水平太低，價格生成機制和管理體制不適應市場經濟的需要，全行業虧損愈演愈烈，企業簡單再生產難以為繼。

鐵路建設中政府和企業功能錯位，鐵路發展資金嚴重短缺，鐵路發展速度和增長質量遠不適應國民經濟和社會需要。

重視生產要素的數量增長，輕視生產要素效率的提高，企業活力不足，科技水平不高，服務意識不強，粗放式經營仍然是鐵路經營的主導方式。

思想觀念明顯落後於市場經濟的需要。鐵路固有的行業傳統和長期計劃經濟體制下形成的一整套生產、經營、管理觀念，根深蒂固，影響深遠，嚴重製約着鐵路的改革與發展。

形成鐵路嚴峻形勢的根本原因，在於傳統計劃經濟的體制性弊端。在鐵路改革進入以制度創新為核心的新階段的關鍵轉折時期，必須堅定不移地深化鐵路改革，這將關係到鐵路的生存與發展，關係鐵路的前途與命運，關係到鐵路以什麼樣的姿態進入21世紀。

3.立足中國國情，融匯國際趨勢，不失時機地加快鐵路改革步伐。

本世紀下半葉，世界鐵路進入更新技術、改革體制的新階段。營造各種運輸方式平等競爭的市場環境，在科技進步支持下以客運高速鐵路、貨運重載系統為標誌的鐵路產業重新崛起，鐵路在日益嚴苛的生態環境約束下的良好適應性，以及政府、公眾重新重視鐵路功能的觀念變化，無不

對鐵路的改革發展起着積極的影響和推動作用。在世界鐵路出現的集中運輸、集約經營、減員增效、產權重組等新潮流中，由產權重組達到機制創新的改革，尤為引人注目。界定國家與鐵路的經濟關係，確立鐵路企業的市場主體地位，實行企業重組，改革經營方式等，成為世界鐵路改革的

共同趨勢。融匯國際趨勢，創造具有中國特色的鐵路體制改革新模式，是我國鐵路“九五”乃至今後一個時期的重要任務。

4.充分認識鐵路改革的特點，創造性地推進鐵路改革。

――鐵路是國家的基礎設施，是綜合國力的重要表徵。鐵路的基礎性決定鐵路有承擔政府目標的義務，國家有扶持鐵路的責任。

――鐵路是社會公益性事業。鐵路的公益性導致社會分享鐵路效益，鐵路有義務為社會進步和經濟發展服務，社會也有責任對鐵路的社會貢獻予以合理返還、回報。

――鐵路運輸是一種以旅客、貨物位移的形式創造價值的生產經營活動。企業性是鐵路最基本的屬性，它決定了鐵路與所有用户之間都是一種平等的市場關係。

――鐵路具有“設備聯網、生產聯動、部門聯勞”的特點，運輸產品由運輸企業分工協作共同完成，必須正確處理運輸調度統一指揮與運輸企業自主經營之間的矛盾，尋求全路基本運價統一與各局成本差異懸殊條件下運輸企業獲取獨立完整經營收入的分配方式。

――我國鐵路同時兼具客貨並重、線路共用、企業辦社會等特點，為國外鐵路所不多見。加之管理手段比較落後，區域政策環境差異較大，改革必須積極穩妥、審慎行事。

――鐵路建設必須保持強勁勢頭，實現歷史性發展的宏偉目標，同時必須加大改革力度，建立起適應社會主義市場經濟的鐵路新體制，鐵路肩負着改革與發展的雙重任務。

――鐵路總體運力短缺，為保證國民經濟正常運行和特定任務的完成，需要實行較強力度的宏觀調控，與此同時，迅速成長的市場經濟體制，又要求鐵路企業加快成為市場競爭主體，鐵路面對國家調控與企業經營、保證重點物資運輸與市場機制配置運力的雙重難題。

――鐵路改革是我國經濟體制改革的重要組成部分，鐵路改革必須加快步伐，與全國保持同步態勢;作為國民經濟基礎設施，又必須以自身的穩定、發展，支持全國的改革和建設。鐵路改革負有雙重責任。

5.鐵路改革面臨着困難與挑戰，同時孕育着機遇和希望。

――黨中央、國務院作出加快建立社會主義市場經濟體制，重點抓好國有大型企業改革的戰略決策，為鐵路加快體制改革創造了良好的外部環境。

――整個國民經濟轉變經濟增長方式，為鐵路加速技術進步，調整生產結構，優化資源配置，提高質量和效益，推動鐵路走上集約化發展道路，帶來了歷史性的契機。

――社會各類要素市場的發育和完善，大流通、大市場的形成和發展，為鐵路各類企業全面進入市場，開拓經營，增強生存與發展能力，開闢了廣闊天地。

――國家進一步擴大對外開放，調整外資投向結構，許多國家和外商普遍看好中國鐵路市場，為我國鐵路擴大開放、加速發展提供了有利的條件。

所有這些，都為鐵路加快改革提供了前所未有的歷史性機遇。

二、鐵路改革的主要目標

“九五”時期鐵路改革的總體目標是：堅持以建設有中國特色社會主義理論和黨的基本路線為指導，深入貫徹黨的十四屆五中全會精神，積極推進經濟體制和經濟增長方式的轉變，基本實現政企分開、企業重構、市場經營，初步建立起適應社會主義市場經濟的鐵路新體制和新機制。

圍繞上述總體目標，“九五”時期鐵路改革要實現以下具體目標：

1.以法律形式界定國家與鐵路的基本經濟關係。

2.實現政企分開。

3.大多數鐵路大中型企業基本完成建立現代企業制度的任務，成為獨立的法人實體和市場競爭主體。

4.發揮國家宏觀調控下市場配置鐵路運力等資源的基礎性作用，運輸企業基本進入市場，形成運輸業與多種經營並行發展的經營多元化格局，工業、施工企業完全進入市場。

5.建立以市場為導向的企業管理體系。

6.基本建立符合改革方向、反映鐵路特點的職工住房制度和養老保險、醫療保險等社會保障制度。

三、鐵路深化改革的主要任務

(一)理順鐵路與國家的經濟關係

1.政企職責分開。鐵道部加快轉變職能，強化行業管理和資產管理職能，弱化直接管理企業的職能，逐步過渡到專職行使政府的社會經濟管理職能，搞好鐵路行業管理和鐵路國有資產監督管理，不再直接干預企業的決策和生產經營活動。

2.實現政資分開。鐵道部在履行國有資產監管職能的基礎上，經由國務院授權，行使國家鐵路國有資本所有者代表的職能，以授權或委託的方式，將國家鐵路國有資產交由依法組建的鐵路投資主體經營，建立國家終極所有、主管部門監管、企業自主經營的鐵路國有資產運作體系。

3.爭取國家健全完善有關政策。

――投資政策。國家和地方政府對鐵路建設負有資金支持和政策支持的責任。根據鐵路建設項目的不同性質，明確中央、地方政府、企業(包括鐵路企業)不同的投資責任，形成投資主體多元化，資金來源多渠道，融資形式多樣化的新格局。進一步規範合資鐵路建設體制。不斷完善建設項目投入產出經濟評估制度。對於因政治、軍事、國土開發需要而修建的虧損鐵路，由國家給予特殊政策支持。

――運價政策。圍繞國家宏觀調控目標，積極發揮價格槓桿對短缺資源配置的調節作用，改變運價水平過低、運價結構扭曲、運價管理過度集中、運價形成機制僵化的狀況，建立反映運輸產品價值、市場供求關係，體現保本、還貸、繳税、微利原則的運價形成機制;分層管理、調控有

序的運價管理體制;形態多樣、分類細化的鐵路運價體系。擴大鐵道部在指定的品類、區域、季節內運價的定價權和浮動權;建立運價與物價聯動機制;實行和擴大實行新路新價、優質優價、季節浮動價、區域運價和協議運價等多種運價形式;賦予鐵路試點企業在規定範圍內運價的定價權 與浮動權。

――財税政策。爭取有些税費繼續免交或合理返還，有些税種降低税率或適度減免。對於公益性、政策性運輸造成的虧損，由中央政府或各級地方政府給予財政補貼或政策補償。

――金融政策。增加對鐵路的貸款規模，優先安排國內銀行、國外政府及國際金融組織貸款，爭取成立鐵路金融機構。

――法律保障監督體系。圍繞鐵路與國家的基本經濟關係，加強鐵路法律體系建設，修改《鐵路法》，確立鐵路在市場經濟中的法律地位，依法規範鐵路企業行為。

(二)推進鐵路管理體制改革

鐵路管理體制改革要在政企分開、政資分開的前提下，按照“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的要求，實施企業結構的戰略性改組，構建具有自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展能力的法人實體和市場競爭主體，促進鐵路資源優化配置，實現制度創新。

1.搞好建立現代企業制度的工作。“九五”期間，鐵路大中型骨幹企業要創造條件，按照《公司法》完成公司制改造，建立起反映鐵路行業特點、與市場經濟相適應的現代企業制度。遵循出資者所有權與企業法人財產權相分離的原則，依法落實鐵路企業的法人財產權，使各種類型的鐵路公司或集團公司成為獨立的法人實體和市場競爭主體。

2.重構鐵路運輸企業。以解決鐵路多級法人產權不清、機構重疊、管理重複、效率低下為重點，圍繞建立現代企業制度的目標，按照適應市場競爭、提高運輸效率、發揮規模效應、促進集約經營的原則，把建立現代企業制度與運輸企業結構調整有機結合起來，明晰產權，明確權責，調整佈局，優化結構，進一步適應社會主義市場經濟的需要。

從我國鐵路的實際出發，現階段鐵路運輸企業宜以地區性鐵路運輸公司為主要形式。公司的管界需綜合考慮車流規律、運營條件、管理跨度、路網區位、經濟區域以及歷史沿革等因素，擇優而定。在企業重構中，必須注意協調處理好運輸指揮、資金結算、建設投資等各種關係。

3.推進工業、施工、物資供銷企業產權重組和結構調整。鐵路工業、施工、物資等系統要明確產權關係，實行獨立經營，根據各自情況，實施企業重組方案。

機車車輛工業總公司改組為控股公司，逐步強化資產經營職能，通過盤活存量，優化增量，重點投入，擇優扶強，組建若干企業集團，增強市場競爭能力。通信信號總公司要結合科技進步，調整企業結構，增強整體實力。

工程、建築總公司可分別進行控股公司或企業集團的改革探索，通過重組產權，調整結構，精幹隊伍，多元經營，推進聯合、兼併，形成若干個工程總承包、施工專業承包、勞務作業層次相協調的綜合性或專業性施工企業。

物資供銷系統要積極推動聯合兼併，提高組織化程度，擴大批量規模，探索集團化經營模式。

4.調整資產結構，優化資源配置。根據市場經濟發展需要，按照國家產業政策的導向，盤活存量資產，促進要素的流動和重組。

調整生產佈局。根據鐵路科技進步和技術裝備水平的提高，適時調整客貨營業、牽引動力、車輛修管、工電養修等生產佈局。按照發揮總體優勢、提高整體效益的原則，實施跨部門、跨專業的調整。

促進鐵路資產合理流動。對虧損支線採取向地方政府爭取運價政策、實行有償轉讓、聯營、租賃、封閉等形式，搞活經營。對閒置的設備、廠房、場地等生產要素，通過投資、變賣、出租、合資、合作等方式，加速流動，提高資產經營效益。

積極創造條件，逐步把運輸、施工、工業、物資供銷企業中的附屬企業和後勤服務部門分離出去，使其獨立經營，自負盈虧，走向市場。少數需要和主體企業保持內在一體化聯繫的，形成企業內部清算關係。

(三)發展鐵路市場化經營

1.建立面向市場的企業經營機制。

按照市場經濟的要求，積極推動鐵路企業建立有利於節約資源、降低消耗，推動科技進步、增加經濟效益的企業經營機制。

建立運輸企業自負盈虧機制。在現行“管直分配、係數調節”基本穩定的同時，進一步研究解決在全路統一運價、各局不同成本條件下，運輸企業取得獨立完整、相對合理經營收入的難點問題。通過試點，探索建立反映鐵路運輸企業特點、與現代企業制度相適應的收入形成機制和成本

約束機制。不斷健全和完善符合社會主義市場經濟要求的鐵路現代財務會計制度，推動運輸企業自負盈虧機制的建立。

普遍實行資產經營責任制，建立以國有資產保值增值為目標的激勵機制和約束機制。鐵路企業要嚴格履行國有資產保值增值的責任。要提高企業經營者的素質及其資產經營意識，加強對企業經營者資產經營責任的考核和獎懲。

2.建立健全鐵路客貨運輸營銷機制。

改革鐵路運輸計劃管理方式。在國家對鐵路運輸計劃的管理由直接控制轉向宏觀調控的基礎上，鐵道部根據國民經濟發展對鐵路運輸的需求以及鐵路能力變化等情況，編制發佈各運輸企業年度運輸計劃的預期指標。運輸企業根據市場需求自主編制安排年度運輸計劃，並服從國家宏觀調控和全路運輸指揮機構的統一指揮。

樹立市場營銷觀念，以高效率、高質量、高應變能力的運輸組織，支持營銷，服務營銷。全面推進運輸組織改革，運輸計劃、編組計劃、運行圖等都要以市場為導向，努力適應用户需求。

以經濟效益為中心，加強客貨營銷隊伍，開展客貨營銷活動，開發客貨運輸市場，鞏固和擴大市場佔有份額。

調整客車品種結構，提高客車運行速度，改善客運車站佈局，優化全路客運售票系統，改革行包託運方式，提高服務質量，形成面向市場、靈活高效的客運營銷機制。

繼續搞好貨物運輸計劃改革，減少層次，簡化手續，縮短週期，提高質量，適應市場經濟的需要。在確保國家重點物資運輸的前提下，積極組織高附加值的貨物運輸，擴大集裝箱、冷藏、快運的比例，以靈活的運輸組織，努力滿足貨主的運輸需求。深化貨場改革，擴大服務內涵，增加對貨主的吸引力，不斷提高市場競爭力。

在保證國計民生重點物資運輸的情況下，堅持“貨主自願，收費合理，服務到位”的原則，在總結經驗、明確規範的基礎上進一步搞好協議運輸。

3.推動鐵路工業、施工、物資供銷企業全面進入市場。

工業企業要以貨車、客車、機車招標採購為契機，面向用户，積極參與市場競爭。施工企業要深化企業改革，強化集約經營，全面打入國內國際建築市場。物資供銷企業要在堅持為鐵路服務的前提下，改革流通方式，推行代理制、配送制和成套供應，實行市場化經營。

4.大力拓寬經營領域，推動鐵路經營多元化的發展。

以經濟效益為中心，統籌規劃鐵路運輸與多種經營的發展，發揮整體優勢，形成經營合力，提高總體效益。理順多經企業的產權關係，加快實施公司制改造，依法規範多經企業與出資者的權責利關係。處理好多經企業與集體經濟的關係，支持和扶持集體經濟的發展。

下決心調整多種經營產業結構，把發展重點轉到興辦實業上來。以產權為紐帶，通過資產重組、結構調整，大力推進集團發展戰略，搞好重點開放地區的集團組建工作，推動鐵路多種經營向實業化、集團化、國際化方向發展。

以運貿結合、商貿結合為重點，形成一批以商貿企業為龍頭，跨產業、跨地區的經濟聯合體。

明確發展多種經營的支持政策。多渠道籌集發展資金，增加投入。結合鐵路企業資產重組和生產佈局的調整，擴大對多經企業的實物資產投資，壯大多經企業實力。

5.建立以市場為導向的企業管理體系。

樹立適應市場經濟的管理思想，推進管理改革。要按照“市場嚮導，管理結合，以人為本，集約經營”的方針，結合鐵路實際，從管理思想、管理組織、管理人才、管理方法、管理手段等方面改革創新，把改進和加強企業管理貫穿於改革、改組、改造的始終，增強企業市場競爭能力，提高經濟效益。

加強成本、資金管理。以提高市場競爭能力和經濟效益為目標，建立以企業經營者負主要責任的、覆蓋各部門、各崗位和生產經營全過程的企業成本控制體系，嚴格成本控制，加強核算分析，實行成本否決。加強和規範成本管理基礎工作，建立和完善成本模型，逐步實現分線、分品類和作業成本核算。加強資金管理，加速資金週轉，提高資金運營效率和獲利水平。

優化勞動組織，實現減員增效。利用接收新線、開通複線、興辦實業等機會，採取競爭上崗、組織培訓、充實基層等形式，分流人員。堅持和完善工效掛鈎辦法，改革企業內部工資分配，真正體現按勞分配、效率優先、兼顧公平的原則。

強化管理基礎工作。按照管理創新的要求，建立健全包括技術標準、管理標準和工作標準在內的標準化體系。強化全面質量管理，貫徹落實國際通行的質量管理和質量保證標準，力爭通過國內或國際認證機構的認證。制訂有利於考核崗位工作充實度、落實成本管理責任制的勞動定額和消耗定額。加強和完善計量工作。探索應用計算機優化管理的新途徑。

(四)擴大鐵路對外開放

堅持以開放促發展的方針，抓住機遇，全面推進鐵路外事、外經、外貿、外運管理體制改革，努力形成鐵路全方位、多元化、多層次、多領域對外開放的新局面。

加大吸引外商直接投資鐵路的力度。在國家產業政策指導下，以引進資金、裝備、先進技術和管理經驗為重點，推進中外合資、合作興辦鐵路企業，開拓外商直接投資建設經營鐵路的途徑。

積極探索鐵路進入國際金融市場的新途徑。更多更好地利用外國政府和國際金融組織的貸款。抓緊設立境外鐵路投資基金，在取得成功經驗的基礎上，進一步擴大基金規模。爭取在海外發行鐵路債券特別是中長期債券。

發展鐵路對外經濟技術合作和貿易往來。擴大鐵路企業進出口經營權，促進鐵路對外商貿活動。積極扶持鐵路機車車輛等重點產品出口。擴大鐵路施工、設計企業對外工程承包權，進一步開拓海外建築市場，發展對外工程承包、勞務合作和設計諮詢業務。

加強對外運輸服務。擴大鐵路運輸企業國際貨物代理權，大力發展與周邊國家和地區以及亞洲和歐洲間的國際客貨聯運業務，擴大開行國際旅客列車、旅遊列車、集裝箱貨物直達快運列車和其他貨物列車，發展多式聯運業務，提高國際聯運管理水平和運營效率。

(五)推進鐵路社會保障改革

用三至五年時間，建立起符合國家政策要求、具有鐵路特點的社會保障管理體制和運行機制，逐步形成覆蓋全行業、資金來源多渠道、保障方式多層次、統籌互濟與個人賬户相結合、管理與服務一體化的鐵路保障體系。

1.深化養老保險制度改革。在覆蓋鐵路各類用人單位和各種用工的養老保險系統統籌範圍的基礎上，以養老保險基金鐵路統籌與個人帳户相結合為重點，形成全路基本養老保險、企業補充養老保險和個人儲蓄養老保險多層次的養老保險體系。認真研究社會統籌與系統統籌的關係，搞好協調、銜接。

2.推進醫療制度改革。按照企業(醫院)、單位、個人三者合理負擔醫藥費的原則，推廣建立以鐵路統籌醫療基金與個人醫療帳户相結合為主導、以大病統籌為補充保險的配套改革，逐步形成與鐵路現代企業制度相適應的職工醫療保險制度，充分利用鐵路醫療資源，保證職工基本醫療需求。

3.深化住房制度改革。全面建立住房公積金制度，規範住房公積金的歸集、管理和使用。逐步提高房租，穩步出售公有住房，建立以中低收入家庭為對象、社會保障性質的經濟適用住房供應體系。積極推進住房商品化、社會化進程，加快建立適應社會主義市場經濟的鐵路住房新體制。通過抓房改，促房建，到本世紀末，實現鐵路職工住房人均居住面積達到9平方米的目標。

四、“九五”鐵路改革組織實施措施

(一)分步推進鐵路改革

“九五”時期，鐵路改革分兩階段進行：

第一階段，大致為今、明兩年。主要任務是：集中力量，研究制訂鐵路體制改革總體方案，提出鐵路運價體制改革建議方案和《鐵路法》修改意見，爭取獲得國家批准並以立法形式確認。同時積極推進廣鐵(集團)公司、柳州鐵路局、大連鐵道有限責任公司等建立現代企業制度試點工作;在實行“管直分配、係數調節”辦法的基礎上，落實經營責任制;加強客貨營銷工作，推動運輸企業參與市場競爭;推進非運輸系統企業分流、重組，促進工業、施工、物資供銷企業全面走向市場;積極慎重地調整生產佈局，促進存量資產合理流動;抓好其他符合總體方向的改革項目的組織實施工作。

第二階段大致在“九五”後期，主要任務是根據國家批准的鐵路體制改革總體方案，有計劃、分步驟地組織實施。

(二)落實規劃的實施措施

1.加強改革的領導和組織。建立改革領導和推進機構，有組織、有步驟地實施改革方案。各級幹部都要切實加強對改革的領導，結合鐵路特點，研究改革對策，促進鐵路發展。

2.抓好宣傳教育，搞好乾部培訓。針對幹部職工由於改革涉及利益格局調整而產生的各種思想認識問題，加強宣傳教育工作，不斷統一全路思想認識。分期分批地組織領導幹部培訓班，學習改革理論，論證改革方案，達到統一認識，提高素質，促進改革的目的。

3.堅持搞好試點。“九五”鐵路改革涉及許多深層次矛盾，必須堅持從點到面的工作方法。對於重大改革措施，都要組織進行試點，摸索總結出成熟經驗後，有組織地加以推廣。

4.加強鐵路改革調查研究工作。鐵路改革是一項前無古人的複雜的系統工程，涉及方方面面，不確定因素多，政策變量頻繁，十分有必要深入、系統、持續地開展調查研究工作。動員羣體智慧為決策提供較好的方案，以增強改革效應，降低改革成本，保障改革順利地實現既定目標。

1996年11月4日