行政公益訴訟規定的受案範圍和程序構建是怎樣的

一、行政公益訴訟規定的受案範圍

(一)損害公共利益的行政作為行為

行政作為行為侵犯了公共利益，但是行政相對人卻從中獲益。從目前的社會發展來看，這種行為主要有三種情況：

第一，損害環境的行政作為行為。行政主體為了追求短期的經濟效益或者所謂的政績，在批准建設用地、開發利用有限的土地資源時，違法出讓土地的使用權，對一些重度污染但是可以帶來税收等經濟利益的企業，違反相關法律，頒發生產經營的許可證，過度發放砍伐林木的許可證以及開採礦產資源的許可證，進行城市規劃時，沒有經過合理地論證，破壞了自然環境以及文化古蹟;

第二，違法減免税的行為。税收是國家財政收入的主要組成部分，是公共財政支出的來源。行政主體的違法行為，導致税收收入的減少，不利於國家公共項目的建設支出，損害了公眾的利益，理應被納入行政公益訴訟的範圍;

第三，行政主體濫用自身職權，將國有資產以不合理的低價進行轉讓甚至無償轉讓。

(二)損害公共利益的行政不作為

對於行政主體損害公共利益的行政不作為行為。這種情況通常是指行政主體依職權應該做出相應的行為，而行政主體怠於行使以致使公共利益遭受損害。通過行政公益訴訟，將此納入法院的審查範圍，客觀上可以督促行政主體依法行政，認真履行自己的職責，從而更好的實現依法行政，保護公共利益。因而，應該將造成公共利益損害的行政主體的不作為，納入行政公益訴訟的受案範圍之內。

(三)行政主體損害公共利益的抽象行政行為

目前，我國行政訴訟法並未將抽象行政行為納入受案範圍。抽象行政行為行政機關一般具有不特定對象性，因而影響更加廣泛，而其反覆適用性，則可能導致損害更為嚴重。若對抽象行政行為提起行政公益訴訟，可以在公共利益的損害造成之前，使其能夠得到事前的救濟。筆者認為對於即將建構的行政公益訴訟，可以對規章以下的抽象行政行為進行司法審查，這樣才能更好地對行政行為進行監督。規章以上的抽象行政行為是行政立法行為，應當由立法機關來進行監督，以避免權力的衝突和法律資源的浪費。

《行政訴訟法》第二條 公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為。

二、行政公益訴訟的程序構建

(一)案件受理程序

人民檢察院提起行政公益訴訟的案件來源主要有三種形式:

一是公民、法人和其他社會組織控告檢舉。公民、法人和其他社會組織發現負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,造成國家和社會公共利益受到侵害,要求人民檢察院維護國家利益和社會公共利益的,人民檢察院應在一定期限(如60日)予以審查並予以答覆;

二是國家權力機關、上級人民檢察院交辦或者其他組織轉辦。對於此類線索需要回復結果的,在查明情況作出決定後予以書面回覆;

三是本級人民檢察院依職權發現。人民檢察院各職能部門在履行職責過程中,發現負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,造成國家利益和社會公共利益受到侵害的線索,因公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關係,沒有也無法提起訴訟的,應移送民事行政檢察部門審查,提出是否對行政機關違法行為和不作為進行監督的意見,並在履行非訴監督程序後,作出是否將提起行政公益訴訟作為必要救濟途徑的決定。

(二)立案審查程序

人民檢察院對控告檢舉、轉辦等材料進行審查,認為可能有損害國家和社會公益的違法行政行為存在,就應該立案調查。但由於行政公益訴訟涉及公共利益,無論案件勝敗與否,都會給被訴行政機關產生或多或少的負面影響。因此,為了維護穩定的訴訟秩序,應把好提起行政公益訴訟的立案關口,將受案範圍限定在生態環境和資源保護、國有土地使用權出讓等領域。嚴格此類案件的立案審查標準,只有行政違法行為對國家和社會利益造成侵害,公民、法人和其他社會組織由於沒有直接利害關係,沒有也無法提起訴訟的,才予以啟動提起行政公益訴訟的相關程序。

(三)調查取證程序

根據《方案》,人民檢察院向人民法院提起行政公益訴訟,應當有國家和社會公共利益受到侵害的初步證據。這一規定,雖然是明確提起行政公益訴訟應具有的證據條件,同時也賦予了人民檢察院提起公益訴訟過程中的調查取證權。因此,人民檢察院有權在法律允許的範圍內向有關單位和個人調查、收集證據,包括詢問作為被告的行政機關與證人;向有關的單位與個人收集書證、物證、視聽資料;對現場進行勘驗等。應當指出的是,人民檢察院在調查取證過程中,往往要進行專門的檢測和鑑定,如污染環境損害後果的檢測,需要專門的機構檢測,並支付相應的費用,在實務中應由誰委託,費用由誰承擔等,還需要建立專門的機制。

需要説明的是,檢察院享有調查、取證權並不意味着人民檢察院同時負有舉證的責任,訴訟中的舉證責任仍應由作為被告的行政機關承擔。行政訴訟法將舉證的責任歸於作為被告的行政機關,主要基於兩個原因:一是作為原告的行政相對人在證據的保存與收集方面的能力遠弱於作為被告的行政機關,將舉證責任歸之被告較為公平;二是作為被告的行政機關在作出該行政行為時,必須持有充分的事實依據以及證明該事實的證據,如果該行政機關在訴訟中不能舉出上述事實及證據,説明它所作的該行政行為為非法。在行政公益訴訟案件中,雖然第一項原因已不存在,但第二項原因依然存在,因而仍應由被告負擔舉證責任。

(四)訴前建議程序

訴前建議程序一是能夠防止濫訴、節約司法資源,二是能夠採取非訴形式解決社會矛盾,有利於社會和諧。人民檢察院通過調查,發現生態環境和資源保護、國有資產保護等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,造成國家和社會公共利益受到侵害,應當先行向相關行政機關提出檢察建議,督促其糾正違法行政行為或者履行職責。根據《方案》,行政機關應當在收到檢察建議書一個月內依法辦理,並將辦理情況及時書面回覆人民檢察院。如果有關行政機關對人民檢察院糾正違法行為和履行職責建議置若罔聞不予答覆,或者答覆超過法定期限,以及有充分證據證明行政機關拒不糾正違法行為或者不履行法定職責,國家和社會利益仍處於受侵害狀態的,人民檢察院才可以提起行政公益訴訟。如果行政機關根據檢察建議糾正了其行政違法行為、履行了行政職責,那麼人民檢察院即可終結訴訟程序,無須再啟動司法救濟程序。

(五)提起訴訟程序

人民檢察院經過訴前建議程序,認為案件符合起訴條件,需要起訴的,應制作行政公益訴訟起訴書,提起行政公益訴訟。行政公益訴訟起訴書應包括:

(1)公益訴訟人名稱;

(2)訴訟請求;

(3)損害事實和起訴理由;

(4)證據證明情況。

此外,還應向受訴法院提交,一是檢察建議及證明材料,二是行政機關違法行使職權或者不履行法定職責,造成國家利益、社會公共利益受到侵害的初步證據,三是依法需要提交的其他材料。

應當注意的是,並不是所有人民檢察院提起行政公益訴訟的案件都必然引起人民法院作出支持訴求的判決,實踐中,存在人民檢察院可能撤回起訴和上訴的情形:一是人民法院審理後認為,行政公益訴訟不符合起訴條件或者行政公益訴訟請求依法不能成立,建議人民檢察院撤回的:二是負有監督管理職責的行政機關在行政公益訴訟期間自行糾正違法行為或者依法履行法定職責,是受損害的國家利益、社會公共利益得以修復或者風險得以消除的。那麼人民檢察院撤回起訴後是否認為訴訟程序已經終結?筆者認為,提起行政公益訴訟是人民檢察院以公益訴訟人的身份啟動的司法救濟程序,撤回起訴只表明人民檢察院暫時放棄向人民法院起訴,而依據新的證據材料,人民檢察院可以就同一事實再次重新起訴。所以,撤回起訴不是實質性的訴訟終結的決定。因此,人民檢察院對於行政機關在行政公益訴訟期間自行糾正違法行為或者依法履行法定職責而撤回起訴的案件,應參照刑事訴訟中的不起訴規定,作出不起訴的決定;對於提起公益訴訟後,發現起訴條件尚不成熟或證據尚不充分撤回起訴的案件,應保留重新起訴的權利,以切實保護被侵害的國家和社會公共利益。在提起訴訟後判決以前,人民檢察院認為需要變更訴求的,可以建議合議庭延期審理並及時補充或修正,不必撤回起訴。

(六)出庭支持起訴程序

人民檢察院以公益訴訟人的身份提起行政公益訴訟,基於程序公正的原則,公益訴訟人作為控訴方與被訴方處於平等的訴訟地位。人民檢察院享有類似原告的訴訟權利,承擔原告的訴訟義務。人民檢察院提起的行政公益訴訟案件,同其他行政訴訟案件一樣,在訴訟中應適用舉證責任倒置的舉證責任原則,當然這種責任倒置的舉證責任分配原則並不能排除人民檢察院在訴訟中應就其事實主張提供相應的證據支持。因此,檢察人員在出庭支持起訴過程中應闡明提起行政公益訴訟的事實和理由,就國家利益和社會利益受到侵害的事實提出證據,請求人民法院撤銷或部分撤銷違法行政行為,在一定期限內履行法定職責、確認行政行為違法或者無效等。

(七)上訴程序

人民檢察院基於維護國家和社會公共利益的需要,作為公益訴訟人提起行政公益訴訟,當然有權對人民法院作出的行政公益訴訟判決、裁定進行審查。人民檢察院認為人民法院的行政公益訴訟判決、裁定確有錯誤的,應當通過作出判決、裁定的上級人民法院予以糾正。根據《方案》,人民法院審理人民檢察院提起的行政公益訴訟案件作出未發生法律效力的判決、裁定,人民檢察院認為確有錯誤的,提起行政公益訴訟的人民檢察院應當提請上級人民檢察院向同級人民法院提起上訴。為此,提起行政公益訴訟的人民檢察院擬提請上級人民檢察院提起上訴的行政公益訴訟案件,應由辦案人員製作提起上訴建議書,並經集體討論,部門負責人審核,檢察長或分管檢察長批准,對重大疑難案件還應通過檢察委員會討論決定後,報上級人民檢察院審查決定。

(八)審判監督程序

人民檢察院雖然以公益訴訟人的身份提起行政公益訴訟,但並不排斥人民檢察院法律監督者的屬性。因此,人民檢察院對於二審之後的判決或者裁定,仍然認為有錯誤存在的,可以在判決或者裁定生效後按照審判監督程序進行抗訴,要求法院再審,而不必以當事人身份申請法院再審。當然,抗訴引起再審的次數應當有所限制,這樣既可以保持人民法院裁判的權威性,也不至於造成人民檢察院濫用抗訴權的可能。

(九)訴訟後果承擔問題

除上述程序設計外,在實踐中還有關於訴訟後果承擔的問題。由於人民檢察院代表公益提起行政公益訴訟,並不享有實體上的權利與義務。因此,人民法院經過審理,認為人民檢察院的起訴有事實和法律根據的,應當依法判決被告承擔法律責任;如果人民法院認為人民檢察院的起訴不能成立,可駁回訴訟請求,但不能判決人民檢察院承擔實體上的法律責任。

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