土地使用權是否是債務人的破產範圍

一、相關法規

《關於破產企業國有劃撥土地使用權應否列入破產財產等問題的批覆》第2條規定：“企業對其以劃撥方式取得的國有土地使用權無處分權，以該土地使用權為標的物設定抵押，除依法辦理抵押登記手續外，還應經具有審批權限的人民政府或土地行政管理部門批准。否則，應認定無效。如果企業對以劃撥方式取得的國有土地使用權設定抵押時，履行了法定的審批手續，並依法辦理了抵押登記，應認定抵押有效。”

《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第一款第(四)項及《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十七條的規定，破產企業以劃撥方式取得的國有土地使用權不屬於破產財產，在企業破產時，有關人民政府可予以收回，並依法處置。 《中華人民共和國城市房地產管理法》第五十條和《中華人民共和國擔保法》第五十六條的規定，抵押權人只有在以抵押標的物折價或拍賣、變賣所得價款繳納相當於土地使用權出讓金的款項後，對剩餘部分方可享有優先受償權。”

二、土地使用權是否是債務人的破產範圍

最高人民法院《關於破產企業國有劃撥土地使用權應否列入破產財產等問題的批覆》明確規定，“破產企業以劃撥方式取得的國有土地使用權不屬於破產財產，在企業破產時，有關人民政府可以予以收回，並依法處置”。

筆者認為，最高法院這一規定於法無據，並且嚴重侵害了破產企業和債權人的利益，理由如下：

1、最高院在上述批覆中指出，做出這一規定的法律依據是《土地管理法》第五十八條第一款第(四)項及《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十七條的規定。《土地管理法》第五十八條第一款第(四)項的適用條件是“因單位撤銷、遷移等原因”，雖然這是一個有“等”字，但根據法律解釋的一般原理，“等”字所包含的未列明事項應與列明的事項在性質上相同或接近，而“破產”與“撤銷、遷移”性質完全不同，因此，對企業破產似乎難以適用該條法律;《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十七條的適用條件是“無償取得劃撥土地使用權的土地使用者”，通過前面的分析可知，很多劃撥土地使用者是支付了土地開發費用的，最高法院對此不加區分，任意擴大了適用範圍，屬於適用法律不當。

2、如果企業支付了土地開發費用，那麼該筆支出應作為企業的投資，如果政府無償收回土地，實質上等於沒收了企業的這部分投資。政府收回土地後將其重新出讓，收取的土地出讓金中包含了企業支付的土地開發費用，政府對此將構成不當得利。　　這裏需要澄清的核心問題是：劃撥土地使用人支付土地開發費用這一行為的法律性質到底是什麼?筆者認為這一行為並非支付地租(與出讓的根本區別)，而只是取得劃撥土地使有權的前置條件。土地使用人支付的土地開發費用將凝固在土地使有權這一無形資產的價值之中，其所有權並未轉移到土地所有人(國家)，按照“誰投資，誰享有”的原則，土地使用人對凝固在土地使有權中的這部分價值應享有所有權。

3、企業以其全部資產作為其對外債務的擔保，企業支付的凝固在土地使有權價值之中的土地開發費用也應是其全部資產的組成部分，如果政府無償收回土地，那麼等於沒收了企業的部分資產，這必然會使企業的擔保資產減少，從而侵害了債務人的利益。　

綜上所述，最高法院的上述規定既不合法，也不合理。筆者認為，政府可以收回破產企業的國有劃撥土地使用權，但應退還企業支付的土地開發成費用，並將其作為破產財產。

根據我國法律法規的規定，在企業破產時，土地使用權不屬於破產財產，當地人民政府有權予以收回。但是這一規定卻嚴重侵害了破產企業和債權人的合法利益，國家應該及時出台更加完備的相關法律法規用於適應實際的複雜環境。